稀土产业发展中的环境问题亟待解决时间： 2015-08-24信息来源：刘高常 谭吉玉 作者：wyg_admin 责编：
摘要：我国稀土产业发展中存在严重的环境问题。应重新定位政府角色，完善绩效考核机制;改变政府单一管制现状，充分发挥相关利益者的自组织效能;通过政策手段调节企业环境成本;构建生态工业联盟;明确生态产权，促进稀土资源环境价值货币化。
关键词：稀土产业;环境问题;利益相关者
稀土产业发展中的环境问题不仅是产业问题、环境问题和技术问题，更重要的是利益问题，其所遭遇的阻力主要来自利益受损的既得利益者。近年来，国家非常重视稀土产业发展中的环境问题，但治理过程步履艰难，其根源主要在于利益相关者的利益表达不畅，利益诉求没有得到相应满足，利益分化严重。因此，若在利益相关者之间建立一种公平的参与、分配和诱导机制，各利益相关者自身的经济利益得到满足后，便可形成一种互惠、稳定的共生系统，有效激发系统的内在动力，消除阻碍，进而解决稀土产业的环境问题。利益协调与诱导是通过政策工具或制度安排来平衡各相关利益者的利益，同时以经济利益作为诱导来激发参与者的动机，使其行为朝着有利于稀土产业环境问题解决的方向发展。
一、稀土产业发展中的环境问题
近年来，我国稀土产业发展快速，但也带来严重的环境问题。主要表现在：一是资源严重浪费，并成为严重的环境污染源。我国稀土资源具有贫矿多富矿少、中小型矿多大型矿少、共生矿多单一矿少等特点，导致开采中采富弃贫、采易弃难，资源浪费严重。同时，稀土矿资源回收率和利用率均非常低，[①]平均资源利用率不到30%。如，四川省稀土矿的选矿回收率仅50%;内蒙古包头主东矿年开采稀土50万吨，其利用率仅10%，约10%被浪费掉，其余80%进入尾矿坝。这些流失的稀土资源不仅是一种资源浪费，而且已成为地区环境的主要污染源，给区域环境带来极大隐患。二是开采过程环境成本巨大。我国稀土产业长期走以资源、环境换发展道路，基础研究和应用开发研究投入不足，导致矿产资源开发技术水平低下、环境破坏严重。传统的池浸、堆浸和原地浸矿开采技术会大面积破坏植被。据统计，每生产1吨混合稀土氧化物，会破坏160～200平方米的地表植被，每年有超过130平方公里的植被和表土被剥离山体，引发水土流失。同时，一些企业的无序开采、非法开采使我国稀土资源所在地的环境受到严重破坏，“毒地”、“稀土湖”、“逼退村”等污染问题不断出现。[1]三是冶炼加工过程中环境破坏问题严重。稀土提炼、加工过程中产生的主要特征污染物是放射性钍、氨氮、氟化物等。污染物的随意排放会引起水、土壤和大气污染，其中以水污染最严重。[②]自2011年《稀土工业污染物排放标准》颁布以来，我国稀土分离和冶炼工艺有所改善，而全盐量成为这一行业新的特征污染物。据统计，仅包头地区稀土行业的全盐产生量就达38万吨/年。而我国现行的工业污水排放标准和环境质量标准均未设置全盐排放限值。
二、稀土产业发展中环境问题的深层次致因
稀土产业发展中环境问题日益突出，但一直以来未能得到有效解决，其根源在于利益相关者的利益表达不畅，利益诉求没有得到满足，利益分化严重。主要表现在八个方面：一是中央政府与地方政府的利益分化。对于稀土产业发展中的环境问题，中央政府与地方政府在战略层面的整体利益是一致的，但考虑的方式和所处位置不同，导致战术层面存在差异。中央政府更多着眼于战略利益，而地方政府更多着眼于眼前利益。为保证经济发展速度，地方政府更多选择高投入、高污染的产业发展方式，这就与中央政府重视环境保护和可持续发展等短期内无法实现的战略性目标产生一定冲突，而两者之间的利益分化必然导致环境问题的“久治不愈”。这一点同样体现在稀土产业领域。二是地方政府之间的利益分化。地方经济发展往往对区域自然环境具有较强的依赖性。在稀土资源方面，当地政府享有优先开采权，由此带来地方税收、就业等一系列切身利益问题。因此，地方政府会想尽办法采取人才、资源、技术等地方保护性措施，从而导致完整的生态功能区因为行政区域不同而被割裂。环境破坏负外部性的波及范围广，即使稀土资源贫瘠的临近区域也会受到波及，但地方政府在稀土领域仍各自为政，大兴稀土项目，导致普遍的“搭便车”现象。而当环境问题暴露后，各地方政府又互相推诿，或尽可能转嫁环境治理成本。三是政府职能部门间的利益分化。稀土产业中的环境治理涉及生态、资源、环境、城乡建设、文化等诸多方面，需要代表不同产业利益的各相关部门的通力合作。但多部门管理和利益交叉带来多头领导、政出多门、互相扯皮等问题，严重影响稀土产业环境治理中政策管制的有效性。四是地方政府与地方企业间的利益分化。企业的目标是生存发展和利润最大化，而在稀土开采、加工和生产等环节的环境治理需要投入大量资金。因此，企业如果不进行环境治理投入，就要承担相应的政府处罚成本;如果在短期内投入大量人力、物力和财力进行环境治理，无疑加大了企业的运营成本。当前，由于我国稀土产业相关生态技术和设备研发滞后，导致环境治理未来收益充满不确定性，所以企业的“理性”选择只有两种，一种是违反政策规定，暗地违规生产，发展“黑稀土”产业，另一种是通过寻租、贪腐，以寻求政府的变相支持。五是地方政府与央企的利益分化。近年来，央企进驻各地区整合稀土产业的过程中，地方政府希望央企能依托现有资源，积极发展下游产业，带动税收增加，同时加大生态环境保护投入。但央企有着自己的战略布局，一些区域只是作为其原材料或粗加工基地，因而并不会给予地方政府所希望的相关投入。六是地方政府与居民的利益分化。稀土产业环境问题的产生和治理均与居民的利益直接相关。如，地方政府无视环境问题，将直接影响居民身体健康;地方政府环境治理过度，居民就业和经济收入也将受到不利影响;环境补偿标准设置不合理，利益各方将陷入长期谈判之中。七是央企与地方企业的利益分化。由于对地方资源情况了解不充分，很多央企采取委托地方企业开采加工的模式。一些地方企业为了获取更多收益，会违背央企的指令和计划进行非法盗采和生产，而这些行为因其性质问题，往往缺乏配套的环境保护措施。八是企业与消费者的利益分化。稀土资源的环境属性难以在产品外观上直接表现出来，因此，即使消费者想主动购买环保产品，也很难区别其真伪。而一些企业为了追求高利润，无视环境问题，通过低价抢占市场，结果导致消费市场的逆向选择问题。
三、稀土产业发展中环境问题的解决对策
稀土产业发展中环境问题的解决，主要是在产业生态学理论的指导下，按照物质循环、产业共生原理和知识经济规律，促进产业系统内部各要素合理优化耦合，建立高效率、低能耗、少污染、具有强大环境承载力且具备和谐生态功能的产业形态，[2]实现不同工艺流程的横向耦合、产业链的纵向闭合、企业与自然环境的生态复合、软件与硬件的柔性结合。[3]其实质是变产品经济为功能经济，变环境投入为生态产出，促进生态利益、经济利益和社会利益系的有机统一。主要目标是强化三大功能：生态环境的服务功能、自然资源的支撑功能和循环经济的保障功能。涉及两方面创新：一是生态效率创新，即资源的最合理利用。二是生态效用创新，即最大限度满足社会需求。
(一)重新定位政府角色，完善绩效考核机制
政府过度发挥其强制作用，会导致其他利益相关者被边缘化，从核心利益相关者演变为边缘利益相关者，失去参与权，不利于稀土产业环境问题的解决。转变政府角色的目的是使被边缘化的利益相关者重新回到核心位置，赋予他们一定的决策权，共同参与稀土产业环境治理实践，畅通各主体的利益表达机制。[4]一是政府应从过去的利益参与者转变为政策制定者、资金供给者和利益协调者。首先，政府应承担“中枢决策”功能，通过政策指令校正市场失灵;发挥政策宣传和咨询功能，搭建信息平台，收集信息情报，保障信息畅通，确保各方参与者能获取所需信息。其次，扩充企业融资渠道，降低资金使用成本，提升参与者的利润空间，吸引更多民间资本进入稀土产业环境治理之中。最后，充分利用自身公信力和信息渠道优势，了解各利益相关者的利益诉求，定期组织联席会议，整合向心力，使各方诉求均能得到充分表达，以实现各方的协调共赢。二是加强政府能力建设。政府行动的目标在于两个方面：“做大蛋糕”、公平分配，这就需要健全机构队伍，加强人员培训和设备配置，稳步提升政府的服务能力。三是完善考核机制。在绩效考核关键指标中增加生态向度，充分考虑相关利益者对生态状况、政府行为及自身参与环境治理的满意度，并采取一票否决制。四是对规制者进行有效“规制”。规制者掌握较大的自由裁量权，在行使职权时容易出于某一利益集团的考虑而创租、寻租，损害其他参与者的利益。因此，应完善行政程序，明确联合执政的职能部门的责任范围，配套相应立法，采取不定时检查并终身追责。
(二)改变政府单一管制现状，充分发挥相关利益者的自组织效能
政府单一管制的连续性、可参照性较差，且政府本身存在理性有限、能力不足等缺陷，容易导致相关参与者利益受损。而且对稀土资源的强制性管制会放大政府的自身利益，忽略参与者的利益表达，加剧利益矛盾。自组织是每个参与者根据自己掌握的信息做出理性判断，自主决定自己的行为。当参与者达到一定规模时，整个系统会自下而上表现出有序的结构和行为，达到整体效益的动态均衡。自组织具有信息共享、短程通讯、微观决策、并行操作、迭代趋优等特点，以利益为纽带的自组织能促进企业合作，相互利用副产品，形成生态工业共生网络，使资源利用最大化、环境污染最小化。同时，系统内的资源和服务共享可降低生产成本和交易费用。针对我国稀土产业环境问题现状，可分两个阶段实现自组织效能。第一阶段，政府主导的自组织。目前，我国稀土产业环境治理中的干扰因素过多、技术和经验尚不成熟，这些问题已超出自组织调节能力范围，因而需要通过政府的制度安排来建立新的平衡。第二阶段，完全自组织。当稀土产业环境治理取得一定成效，且整个系统在收支、结构、功能上达到整体协调、动态平衡后，可放松管制，由系统各参与者在其内在机制的驱动下进行自我调节。
(三)通过政策手段调节企业环境成本
公共政策是当代社会公共利益分配的权威性工具，可选择恰当的政策工具来调节企业环境成本，诱导稀土产业发展中环境问题的解决。一是调整税收与收费政策。税收可渗透到经济活动的各个环节，弥补私人成本和社会成本的差距，是消除外部性的重要措施。可设置资源税、原料税、消费税、排污税、垃圾税等，并将资源税从地方税调整为中央税，实行从量计征与从价计征相结合的灵活征收方式。基于污染者付费和受益者付费原则，适当收取排污费、准入费、生态服务费等。收费标准应以治理成本为依据，包含资源价值和环境代价。二是建立补偿机制。建立生态补偿基金，由企业按销售收入比例出资一部分，国家通过专项资金拨款，地方政府从税收和收费中补充一部分，还可通过发行环境债券扩充资金来源。补偿应以资源地生态恢复、当地居民的生态补偿和企业技术研发为主，向正外部性生产者补贴，向负外部性生产者征税，使外部性内部化。由于实践中企业会基于成本与收益的衡量，决定是否参与环境治理，因此，补贴的理想标准应是企业的边际税率尽可能等于边际成本。三是采取稀土生态产品的支持性价格政策。生态产品具有较高的需求价格弹性，价格工具的应用能有效调节产品的供需关系、平衡企业和消费者的利益。由于资源的再生利用并没有成本上的比较优势，且稀土产业链前端价格较低，而后端价格较高，导致其环境治理成本相对较高。尽管生态产品具有更高的内在价值，但价格高出常规产品较多会引起需求不足，从而影响企业参与环境治理的积极性。因此，政府应制定稀土生态产品的统一最低指导价格，并根据消费量、区域特征等制定多级价格，以此避免直接定价对资源配置的扭曲。
(四)构建生态工业联盟
自组织系统协调、稳定运行的前提是必须有统一的结构和规则，并保证信息的畅通、共享，使每个单元能够主动、充分了解临近单元的状态，进而做出使自身利益最大化的决策。我国稀土产业分布广而分散，在环境治理过程中，涉及数量众多的企业，信息不对称、信息不充分及系统环境的动态变化都会增加未来预期的不确定性，这也是资源使用者与决策者更多追求短期和私人利益的主要原因之一。同时，我国市场信息传导机制尚不畅通，且信息获取成本高昂。对此，可通过构建生态工业联盟，推动企业的模式再造并建立常态化沟通平台，促进环境治理技术、经验、设备、人员的交流与共享，实现资源的高效、环保利用，能源的峰荷调节、分享和分级使用，等等。
(五)明确生态产权，促进稀土资源环境价值货币化
明确生态产权旨在以制度的形式，确立合法的污染物排放权，并允许权利交易。稀土产业中企业主动从事环境治理技术研发的前提是生态产权得以确认，并能通过价格机制产生一定收益或降低成本。而传统意义上的公共环境资源，由于价格机制缺失、生态产权未明确，因而无法纳入市场经济运行轨道。因此，一方面，应对生态产权进行明确与规制。政府拥有稀土资源的所有权和排污权，生态产权的行使主要依靠委托代理关系实现，代理人出于自身利益的考虑，存在背离委托人利益的可能。可引入产权交易市场，采取受益者付费制度，通过市场竞争和有偿获取使用权，来解决代理人的机会主义问题。另一方面，推动环境价值货币化。企业主动从事环境治理依赖于生态环境价值货币化、市场化，使排污权可回收、可交易。目前，生态环境价值货币化的困难主要是资料数据缺乏、计价方法不统一、已有统计体系中没有设置绿色指标，但随着稀土产业的逐渐整合，相关问题将会逐步解决。
(作者：刘高常 江西理工大学矿业发展研究中心;谭吉玉 南昌大学理学院)
参考文献：
[1]刘高常，谭吉玉.我国稀土产业低碳化发展的问题与政策取向[J].经济纵横，2014(4)：39-41.
[2]吴季松.循环经济综论[M].北京：新华出版社，2006：106-107.
[3]方一平，曾 勇，李仕明.产业系统生态转型的基本内涵及其支撑机制[J].电子科技大学学报(社会科学版)，2010(2)：1-4.
[4]洪福艳.生态文明与中国生态治理模式创新[M].北京：中国致公出版社.2011：186-229.
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[①]国有稀土矿山的资源回收率一般在60%左右，民营稀土矿山的资源回收率一般在40%左右，而一些非法矿山开采点的资源回收率仅在5%左右，大量宝贵的稀土资源在开采环节就已流失。个别企业提取1吨稀土氧化物竟要消耗稀土矿2000～3000吨。
[②]目前，我国无论是处理离子型稀土矿，还是进行湿法分离，几乎都采用碳铵沉淀工艺，都会产生氨氮废水，其中又以硫铵废水最难处理，至今尚无理想工艺。稀土湿化冶炼产生大量废水，含有氨、氮、硫酸根、氯离子等，放射性物质严重超标达几倍到几十倍，且大多数企业未建立放射性渣库。稀土焙烧、冶炼和电解系统排出大量有毒、有害气体，且未经处理或治理不达标排放现象相当普遍。据美国权威机构测算，2002～2005年，我国企业生产稀土产品的环境成本平均为5.6美元/公斤;而我国海关统计的21.9万吨稀土出口产品，其环境成本平均为7.3美元/公斤。可见，无论是国外还是国内的测算结果均表明，我国稀土生产所付出的环境成本巨大。
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王宇光