内容摘要：在“十三五”经济社会规划里，万州紧紧围绕“渝东北生态涵养发展重点开发区、加快重庆第二大城市和三峡库区经济中心”的定位，把重心放在经济社会文化生态涵养发展格局的优化、产业结构的调整等方面，通过国土空间的科学调整达到区域经济社会规划的科学性，进而使万州成为名符其实的重庆第二大城市。本文根据调研和统计分析提出对万州区国土空间作相应调整：第一、调整或修改万州区土地利用总体规划。第二、调减土地开发复耕补充耕地规模，增加对田、水、路、林、村综合治理的投入，保证生态涵养发展区的真正形成。第三、在原万州区土地利用总体规划确定的建设用地总规模基础上调增建设用地10%以上。第四、到2020年全区森林覆盖率达到60以上。第五、万州区“十三五”国土资源规划在调增调减的基础上作出新的控制指标，国土资源有关专项规划也按调整或修编后的土地利用总体规划编制。第六、重庆市在申请将渝东北生态涵养发展区纳入首批“国家生态文明先行示范区”的过程中，应充分考虑以上问题，减轻万州经济社会发展与生态涵养建设的双重压力。

　　关键词：渝东北生态涵养 国土空间 第二大城市 万州 重庆

　　《中共重庆市委 重庆市人民政府关于科学划分功能区域加快建设五大功能区的意见》将万州区划人渝东北生态涵养发展区，其意义是为了正确处理发展与保护生态的关系，明确发展重点和发展方向。这种功能定位是全局性、基础性、战略性的定位。要求扎实做好科学划分功能区域的相关配套工作，充分发挥市场配置资源的基础性作用，强化规划引导，搞好政策设计，将各功能区定位充分体现到经济社会发展各项规划之中。

　　万州区在生态涵养发展区中又有别于其它县，重庆市要求把万州区作为重点开发区加快建设，完善城市功能，提升城市品质，依托国家级万州经济技术开发区，发展特色产业集群，承接周边地区人口转移，建成重庆第二大城市、三峡库区经济中心，带动形成万(州)开(县)云(阳)特色产业板块。

　　处在生态涵养发展功能区的万州肩负着更特殊更艰巨的任务。因此，必须调整万州区国土资源保护开发规划，锁定优势，固定角色。在此基础上，通过“时空鼓励”、“时空准入”和“时空限制”等手段，实行严格的时空规划。

　　一、国土空间调整要以国土资源环境承载力评价为依据

　　国土资源环境承载力是在一定时期一个地区国土资源条件所能承载的经济社会发展总体水平，最终往往以所承载的人口数量来表征。万州要优化国土空间开发格局，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，必须以该区国土资源环境承载力评价实证与示范研究的成果为依据，分类指导。

　　万州区位于四川盆地东部边缘，重庆市东北部。幅员3457平方千米。全区辖52个镇乡(街道)，2012年年末户籍人口175万，城镇化率58.49。地质构造属新华夏系第三沉降带，位于四川沉降褶皱带之川东褶皱带的北东端，在东南与川鄂湘黔褶皱北东向的齐岳山背斜接触。区内地貌以山地为主，坡陡谷深，低、中山土地占幅员57%，地力、水肥涵养能力差。年均降雨量1000—1350毫米。区内长江段83千米，境内有31条较大溪河溪沟直汇长江，其中有5条流域面积在100平方千米以上。境内自然灾害种类繁多、灾害频发，其中地质灾害隐患点达979处，地灾危险面906平方千米。2010年耕地保有量99266公顷(其中基本农田65900公顷)。森林覆盖率49.6。

　　

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　　从表1的统计分析表明，万州区人均幅员小于渝东北生态涵养发展区除垫江县外的9个县，低于重庆市平均数;人均耕地面积小于除云阳县外的9个县，低于重庆市平均数;基本农田占耕地面积比例小于除巫溪县、城口县外的8个县，低于重庆市平均数。万州区与生态涵养发展区中其它各县比较，其区域人口、国土资源、生态环境很不均衡——万州区国土资源环境负荷很重，生态涵养发展任务艰巨。

　　从表2的统计分析表明，万州区到2015年即使实现规划的经济目标，但经济总量还是较小。在经济总量中第二产业是该区经济发展的重头戏。

　　农产品总量长期徘徊在一个水平且农业综合生产率不高——万州区要不断增加经济总量还必须靠第二产业的发展。

　　

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　　从表3的统计分析表明，2010年万州区垦殖系数(耕地面积占辖区土地总面积的百分比)达到28.72%，为全国平均数的2倍多——万州区土地资源消耗速度和开发利用强度过快过高，耕地开发强度已到极限，应退耕还林、还草、还湿。

　　按照主体功能战略定位，万州就面临既要保护相当量的耕地、又要生态涵养发展，更要不断增大经济总量的几难境地。为了达到重庆市对万的要求，应对万州国土资源环境承载力进行全面评价，在此基础上对该区国土空间做出调整。

　　二、万州生态涵养发展目标制定的路径

　　万州区“十二五”生态建设和环境保护专项规划是在2013年重庆市划分新的功能区前在“十一五”规划约束指标完成情况的基础上制定的。

　　

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　　从表4的统计分析表明，生态建设和环境保护中的森林建设，5年增加森林面积401平方千米，每年每个镇乡(街道)增加森林面积1.54平方千米。

　　按“十二五”规划目标，全区到2015年森林覆盖率为60，森林总面积将达到2074千平方米，比2010年净增360平方千米;建成区绿化覆盖率45。其它环境保护目标不高。

　　现在还没有万州生态涵养发展的具体规划目标。若按建设生态涵养发展区的要求，万州生态涵养目标肯定比“十二五”生态建设和环境保护规划指标要高得多。

　　生态涵养发展区的功能定位是全局性、基础性、战略性的定位。因此，万州区的生态涵养发展目标应该是在生态涵养环境保护全面评价的基础上和在国土资源环境承载力全面评价的基础上，确定数量质量目标、确定国土资源开发利用强度、确定用途控制。在作国土规划、土地规划、城市规划、矿产资源规划、地质灾害防治规划等必须把该区国土资源环境承载力作为前置条件。这样，才能“扎实做好科学划分功能区域的相关配套工作，充分发挥市场配置资源的基础作用，强化规划引导，搞好政策设计，将各功能区定位充分体现到经济社会发展各项规划之中”。

　　

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　　现在新的生态涵养发展目标虽未出台，但可以肯定万州区的生态建设和环境保护目标要比原“十二五”规划要高。

　　在新的生态涵养发展目标要求下，如果按万州区原土地利用总体规划去划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类，去划定“生存线”、“生态线”和“保障线”，去建成生态涵养区和第二大城市、三峡库区经济中心，显然是不科学的不切实际的。

　　鉴于万州区新的功能区定位，当务之急应就全区土地、地质环境承载力等要素进行承载力监测评价实证研究及关键技术示范。在此基础上。重新调整或修编万州区土地利用总体规划。然后按调整或修编的土地利用总体规划，制定反映实际和本质要求的万州区“十三五”时期生态涵养建设规划和第二大城市经济社会建设的目标任务。

　　在“十三五”经济社会规划里，在相关的配套工作中，万州应紧紧围绕“渝东北生态涵养发展重点开发区、加快重庆第二大城市和三峡库区经济中心”的定位，把重心放在经济社会文化生态涵养发展格局的优化、产业结构的调整、森林覆盖率的扩大、淡水用地的保护与扩展、环境治理用地的增大、万州经开区和41个镇乡第二产业用地规模与布局的调控、交通枢纽与基础设施及社会事业用地的保障等的规划和建设上。只有通过国土空间的科学调整才能达到区域经济社会规划的科学性，进而达到优化全区产业结构、提升产品层次、转变发展方式，使万州成为名符其实的重庆第二大城市、三峡库区的经济中心、长江流域(万州段)重要生态屏障、长江上游(万州段)特色经济走廊、长江三峡国际黄金旅游带和特色资源加工基地。

　　三、调减耕地保有量，确保生态涵养发展区的真正形成

　　《全国生态功能区划》已把渝东北生态安全上升到国家级战略。在万州既要生态涵养，又要在本已开发强度过大和国土资源环境承载力过高的区域里保有超度的耕地，是不可能的。应调减现有耕地保有量，调减的耕地在全市综合平衡。

　　根据土地利用总体规划的性质作用、《全国生态功能区划》规定、生态涵养发展区的要求和“面上保护、点上开发”的原则，万州区的土地利用总体规划(2006-2020)和“十二五”国土资源规划已不适应万州区经济社会发展和生态涵养功能区的建设，应重新调整或修编，把生态文明建设放在更加突出的地位，以生态文明建设为发展目标，坚持加快经济发展与保护生态环境并重;突出发展理念和发展方式转变，走绿色发展、集约发展、特色发展之路。

　　从表6的统计分析表明，2010年土地利用现状中耕地和园地面积占幅员31.95%，比例过大;建设用地占9.35%，比例过小;林地占39.02%，比例过小，不利于生态涵养发展。

　　为了论证这一命题，有必要对万州区“十二五”土地利用规划主要控制指标及耕地减少各种因素作一分析。

　　通过对万州“十二五”土地利用规划主要控制指标统计分析表明，2010年—2015年—2020年耕地保有量和基本农田保有量过大、垦殖过度和粗放经营不利于生态涵养;新增建设用地总量较小，不利于三峡库区中心地带重点开发区的万州区的经济社会发展;林地面积过低，不利于整个生态文明建设。

　　

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　　据调查研究，万州区历年耕地减少退化有如下影响因素：

　　1、退耕还草占用大量坡耕地。万州区的地质地貌地形特征和生态涵养的本质要求决定了要建成生态涵养发展区必须增大林地面积。万州区“十二五”规划到2015年森林覆盖率达60，林地总面积将达到2074平方千米，那时全区幅员减去森林面积后的土地仅为1383平方千米。据测算，若按万州区“十二五”规划要求要新增林地53万亩，如果全部为退耕还林，则要占现有耕地的34.8%。

　　2、城乡建设占用耕地。按照万州区“十二五”规划，2010—2020年城乡建设用地总规模为38810公顷，其中城镇工矿用地规模为9840公顷。而“十二五”规划实施以来，此项用地已达9264公顷，到2020年只有576公顷了;由于万州区特殊的地质地貌，规划的建设用地范围可直接用于建设的用地系数很小。为保证全区经济总量稳定增长，不能不扩增建设用地。

　　3、自然灾害损毁耕地。万州区境内除83千米长江段以外，有31条较大溪沟溪河，其中有5条流域面积在100平方千米以上，洪灾损毁土地量大难治。全区每年水土流失面积达数百平方千米(2000年达1837平方千米)。其它自然灾害频发。据抽样调查平均每个镇乡每年因各种灾害影响土地30至80亩，按此计算万州每年受自然灾害影响的土地达几万亩。

　　4、地质灾害破坏耕地。万州地处三峡库区腹心，位于四川盆地东部盆周山地及盆缘斜坡区，受地形地貌、地质构造、水文气象等因素影响，为三峡库区乃至全国的地质灾害易发区之一。全区地质灾害危险区面积达906平方千米(135.9万亩)。2013年汛前排查发现地质灾害隐患点979处，受威胁人口6.8万人。据统计，2007-2012年，全区共发生岩崩灾害76起，既造成了耕地的毁损，更造成人员伤亡，耕地的毁损很难恢复。

　　5、贫困村整村扶贫推进占用耕地。万州区到2017年将完成13.5万人的扶贫整村搬迁任务，必将占用部分耕地。

　　6、库区移民安稳致富占用耕地。仅2013就新增城镇移民用地指标520公顷。万州区移民量大，要安稳致富还将占用部分耕地。

　　7、耕地后备资源严重不足新增耕地减少。第二次土地调查未利用地为20863公顷。又经调查评价，全区可调整的后备资源仅为637公顷。占补平衡都困难，更谈不上新开垦土地增加耕地。

　　8、耕地污染、板结严重，导致耕地数量减少，质量降低。

　　9、耕地地力水平低、耕地退化导致耕地减少。万州地貌以低、中山为主，坡陡谷深。低山(海拔500-1000m)和中山(海拔大于1000m)土地面积占幅员57%，水、肥涵养能力差，全区耕地地力中等水平的三级耕地面积占耕地总面积的31%。因耕地地力水平低导致耕地退化，耕地退化导致耕地减少，一些原划为基本农田的地块不符条件实际已不是真正意义上的基本农田了。

　　10、田土坎退出耕地范围，使实有耕地面积减小。在第二次土地调查中将部分田土坎划为耕地范围。在生态涵养发展区，不提倡对田土坎的开发利用，应从耕地总量中减出去，仅此一项全区将减少耕地20082公顷(30万亩)。

　　根据以上调研和统计分析可对万州区国土空间作如下调整：

　　第一、调整或修改万州区土地利用总体规划。将2010年至2020年期间全区耕地保有量在2010年基础上调减30%[此百分比例仅只根据万州区“十二五”规划扩大森林覆盖面积53万亩计算，未考虑前述耕地减少、退化的另9个因素。公式：53万亩(35333公顷)÷99280公顷(2010年耕地保有量)=35.5%，保守只取30%];基本农田保有量在调减30%耕地基础上按66.4%(2010年保护率)计算。调减的耕地在全市综合平衡。耕地减少了，但只要农业科技化、集约化、现代化，农村农业经济总量不但不减，反而会增大。

　　第二、调减土地开发复耕补充耕地规模，增加对田、水、路、林、村综合治理的投入，保证生态涵养发展区的真正形成。

　　第三、在原万州区土地利用总体规划确定的建设用地总规模基础上调增建设用地10%以上。这因为一方面是万州未来经济社会发展的需要，另方面是因万州地质地貌的特殊性在规划建设用地范围可用于建设用地的系数小。调整后的建设用地在布局上以主城区和中心镇、部分镇乡所在地为主体进行安排。镇乡以农业产业化、市场化、现代化、科技化为动力，发展镇乡企业、农村新型服务业等;主城区和中心镇以工业化为发展根本动力，走主城区和中心镇同步发展的道路。

　　第四、到2020年全区森林覆盖率达到60以上。

　　第五、万州区“十三五”国土资源规划在调增调减的基础上作出新的控制指标，国土资源有关专项规划也按调整或修编后的土地利用总体规划编制。

　　第六、重庆市在申请将渝东北生态涵养发展区纳入首批“国家生态文明先行示范区”的过程中，应充分考虑以上问题，减轻万州经济社会发展与生态涵养建设的双重压力;按照重庆市“耕地质量总体不高”、22.58%的“耕地位于25度以上陡坡，部分根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息总体安排因地制宜逐步调整”的原则，充分考虑万州的实际，调减万州的耕地保有量。

　　四、改革土地利用年度计划管理办法

　　土地利用年度计划管理是政府调控土地供需的重要手段，是土地管理部门参与宏观调控的重要措施，是实施土地利用总体规划的重要方法。改革土地利用年度计划管理办法是生态涵养发展区的一项配套工作，是具体“强化规范引导、搞好政策设计”的一项重要工作。

　　(一)改革新增建设用地年度计划指标的分配办法

　　现行的新增建设用地年度计划指标分配有以下两种：一是涉及国家重点大型交通、水利、能源类项目以及乡镇企业、农村公共设施、公益事业和民生项目，由区国土资源局向市国土房管局申报取得;二是涉及经营性项目，只能通过地票或者实施增减挂钩方式申报取得。

　　这已不适应也不利于生态涵养发展区建设的本质要求和时序要求，不利于优化国土空间布局。

　　应该是在土地利用结构调整(土地总体结构调整、农用地结构调整、城乡建设用地结构调整、基础设施和公益用地结构调整)的基础上，在土地利用布局优化(生态屏障用地布局优化、农用地布局优化、城乡建设用地利用优化)的基础上，在土地利用区域调控(边缘山地生态建设区、城镇建设发展区、沿江河谷农林生态建设区、三峡库区生态防护区、中部丘陵高效农业发展区)的基础上，在建设用地管制区(允许建设区、有条件建设区、禁止建设区、限制建设区)确定土地利用方向及管制规划的基础上，实行由区国土资源局会同有关部门根据经调整或修编后的万州区土地利用总体规划、本区国民经济和社会发展规划及土地利用的实际情况，提出万州区下一年度土地利用年度计划并经万州区人民政府审查后上报市国土房管局审批下达。这样，土地利用年度计划既有原则性、又有科学性，更有实际性和操作性，有利于全区土地利用调节，有利于“面上保护、点上开发”的布局。

　　(二)土地利用年度计划指标应有宽余空间

　　为了说明这一问题的现实性，有必要罗列万州区用地历史情况。

　　土地利用规划布局是动态的，许多不确定因素包括编制规划时不能确定的具体用地项目、社会发展不可预测的科技新项目等，要求年度计划适度放大，留有余地。从表8的统计分析和万州区“十二五”国土资源规划近两年实施的情况，全区每年计划指标在400至500公顷左右。因此，万州区每年土地利用年度计划指标保持在500公顷左右为宜[公式：规划期新增建设用地5936公顷+调增的建设用地(规划期建设用地总规模38810×10%)÷20年]。

　　

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　　(三)单列年度农村集体建设用地转用指标并切块下达

　　农村村民新建房屋、新农村建设中的集中村(含扶贫中的贫困村整村搬迁)、农村发展产业(含基础产业、特色产业等)、农村基础设施建设、农村基层组织活动阵地建设、农村公益事业、农村产业化配套管理建设、乡村旅游设施建设等农村建设用地，应每年单列一定数量的农村集体建设用地转用指标并切块下达区里，若占用耕地，可在本区范围内落实耕地占补平衡。这样更有利于“面上保护，点上开发”的布局实施。

　　(四)每年节约的农用地转用计划指标结转下一年度使用

　　为使上级下达的年度计划科学合理使用、节约集约使用，应鼓励节约农用地转用计划指标，每年节约的农用地转用计划指标，经核准后，结转下一年度继续使用，但不影响下一年度上级下达计划的数量。不仅如此，还可以在本区探索建立农村集体建设用地指标储备制度。

　　五、调整耕地保护有关政策

　　为了保证万州区生态涵养功能区的形成，保证全区经济社会的可持续发展，保证一定数量的耕地质量的提高，应对耕地保护有关政策作相应的调整。

　　(一)应改变“四荒”土地整治后的用途方向

　　按照《中华人民共和国土地管理法》和生态涵养发展区要求，对本区荒山、荒地、荒沟、荒漠和部分低丘缓坡通过土地整治开发和复垦的土地而新增的土地可以确定为建设用地，也可以因地制宜建设为生态用地。“土地管理法”第38条、42条也明确，开发、复垦、整治的土地适宜开发为农用地的，才优先开发成农用地。因此，不应一味追求新增耕地数量。

　　(二)增设耕地保护的补贴制度

　　为提高耕地保护水平，应鼓励各方采取措施，改造维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和土地污染;应鼓励各方对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境;应鼓励各方采取科学有效措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。作为承担生态涵养发展区建设的万州既要实现生态涵养目标，又要实现经济社会发展目标，形成三峡库区经济中心，应建立起一个长效的耕地保护激励机制，实现耕地所有权和使用权人的经济诉求，调动耕地保护、提高耕地地力的积极性。这个激励机制主要是积极推进耕地保护补偿基金建设，建立起一个完善的耕地特别是基本农田保护的补贴制度。例如广州每年拿出5亿元对全市170万亩基本农田每亩以200-500元的标准进行补贴和保护。重庆市可先将土地出让金用于农业的部分、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等专项资金集中起来，建立耕地保护基金，形成一个长期稳定的资金渠道，补贴给承担基本农田保护的单位和个人。其办法可以是制定全区耕地(基本农田)保护统一的补贴标准，参考农村种粮直补办法，将补贴直接发放到单位和农户手中。由政府与承担耕地保护者签订合同，确保耕地保护的职责权利及保护目标，每年按合同内容检查验收，对符合保护目标的实施年终补贴。

　　(三)设立土地开发整理复垦协调费制定相关配套措施。

　　设立工作协调费。土地开发整理复垦涉及农村集体经济组织和村民直接利益，现正在由原单一的土地开发整理复垦向田、水、路、林、村综合整治转变，实施过程中涉及面广矛盾多工作量大。现行项目预算无乡镇工作协调费和工程损毁的青苗补偿费，影响土地开发整理复垦积极性。因此应设立乡镇工作协调费和工程损毁青苗补偿费。

　　制定农耕农艺和后期管护政策及资金投入。现行土地开发整理项目建设只有工程措施投资，无农艺农耕措施资金，使稳产高产农田建设目的不能完全达到。现行土地开发整理项目支出中也无后期管护费用安排，导致土地开发整理工程以后损毁的无维护修缮资金。因此，应制定农耕农艺措施和工程后期管护政策及资金的投入。

　　(四)因质制宜补划基本农田

　　现行政策是要求土地开发整理复垦经验收合格的新增耕地一律补划为基本农田。从实际情况看，新增耕地符合基本农田条件的不多，一律划为基本农田于万州耕地保护和经济社会发展不利。因此，不能一律，而应将符合条件质量好的新增耕地补划为基本农田。

　　六、制定农村村民使用农民集体所有的土地兴办企业的法律法规

　　现行的“土地管理法”及配套法规对农村建设用地使用范围、审批程序、权能流转等限制过严，导致无法操作，与实际脱节。按照“土地管理法”第43条规定，只有乡镇公共设施、公益事业、农村村民住宅和乡镇企业可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地;后又有地方政府规定设施农业可以使用农民集体所有土地。随着社会经济发展和产业结构的变化，万州有许多农民要回本村、组投资兴办小型企业，但没有法律法规依据，更没有程序。而事实上许多地方农民在本村、组办起了企业。每年例行开展的土地卫片执法检查及年度土地变更调查时，因这些项目不能提供合法用地手续而被认定为违法图斑和违法用地，查处整改很难实施。因此，顶层应尽快对此类建设用地设置法律法规。

　　七、提高三峡库区生态防护区外地质灾害防治的国家投入比例

　　地质灾害防治是生态涵养区建设中的一项极其重要工作。现行政策是对三峡库区生态防护区的地质灾害防治项目实行国家全额投入治理，而对以外的。国家、省市级地质灾害防治项目只投入治理金额的50%，其余50%由地方政府配套。对于财政资金拮据的万州区如果每年要挤出几千万甚至上亿元的配套资金是困难的。为了解决这一难题，上级可以提高投入比例。

　　现行地质灾害避让搬迁政策为每人补助2000元。据调查，避让搬迁户多为困难户，补助低，不愿搬，搬不了。因此建议提高对因地质灾害而避让搬迁者的补助。

　　万州区是三峡库区最大的移民区，万州人民在近20年里舍小家为大家作出了牺牲和贡献。为了建设生态涵养发展区，万州人民又将在数十年里作出牺牲和贡献。希望决策层尊重历史，面对现实，放眼未来，采纳各方科学化合理化意见，推动万州生态文明建设和经济社会建设。

 

国家发改委国土开发与地区经济研究所  编发：王宇光