经济“新常态”下以经济手段提升环境治理能力的探讨时间： 2016-04-15信息来源：王金胜　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：环境问题本质上是经济发展方式问题，环境治理能力提升关键在于运用科学理性的经济手段。随着我国经济正在 进入“新常态”，经济发展速度、运行模式、调控思路等都在发生重要的转变，这不仅为我国环境治理能力提升带来了难得的机遇，也提出了新的挑战。因此，在经济“新常态”下，形成体现自然资源资产稀缺程度和市场价值的价格体系；财税、金融、国有资本等经济手段的运用，以及积极发展与环境治理相关的社会中介组织等是提升环境治理能力的重要措施。
        关键词：经济“新常态”；环境治理能力；经济手段；自然资源资产价格体系
 
        改革开放以来，我国经济社会取得快速发展，但经济发展与资源、生态环境之间的矛盾日益凸显，并成为当前我国社会发展的最大制约因素。环境问题的本质是经济发展方式的问题。2014年5月，习近平总书记在河南视察时提出了经济“新常态”的论述，并在当年12月的中央经济工作会议上对经济“新常态”的特征从九个方面进行了系统阐述。经济“新常态”是我们党对我国经济发展阶段性特征的科学判断。对于经济“新常态”的内涵，可以从以下几个方面来理解。“新”是指不同于传统的经济发展形态，无论是我国经济发展的动力、微观基础、产业组织、要素供给、宏观调控，还是外部的经济风险、环境约束都呈现出新的态势。除了经济发展速度由高速增长转向中高速增长等特征外，还包括资源环境约束日趋严峻，经济发展受到环境约束短期消失，也不会在短期内发生重大的变化。比如，资源环境的约束将是长期制约我国经济发展的重要因素。“态”是指我国经济发展中出现了一些新的具体态势，这种态势不仅表现为经济速度的差异，而且表现为经济结构和质量的改善，表现为新经济发展形态的不断出现和日益壮大。随着我国对资源环境问题认识的深化以及生态文明建设的开展，体制机制的改革和完善，循环发展、低碳发展、绿色发展正在成为我国从中央到地方、从企业到家庭、从组织到个人的共识，尽管发展过程中仍然面临一些问题，但对生态环境的重视、对环境治理的投入以及环保产业的发展等都呈现出一种新的业态并不断壮大，这也为环境治理能力提升带来了新的机遇和挑战。
 
        党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，提升环境治理能力不仅是增强国家治理能力的重要组成部分，更是当前适应经济“新常态”的内在要求。本研究将对经济“新常态”下，如何以经济手段来提升环境治理能力展开讨论。
 
        科学理性的经济手段是环境治理能力提升的关键
 
        20世纪以来，不断出现的环境问题引起了社会对于发展方式的反思。从强调环境治理到重视循环经济、低碳经济、绿色经济，再到坚持走循环发展、低碳发展、绿色发展的道路，协调处理经济增长与环境保护的关系一直是环境治理能力提升的重要内容和方向之一。
 
        提高环境治理能力与转变经济增长方式、发展方式具有内在耦合关系
 
        经济增长表现为物质产品的增加，而物质产品增加可以通过两条途径来实现：一是在传统技术和管理手段条件下，通过增加投入、扩大规模来实现，这意味着经济增长的代价更多地依赖于从环境中获取的食物、资源、能源的数量投入；二是通过技术创新和管理手段的完善，再不大量增加物质投入，甚至是在不新增加物质投入的情况下，通过生产效率的提高来实现物质产品的增加，这意味着经济增长的代价更多地来源于从环境中获取食物、资源、能源技术和手段的改善。前一种济增长方式被称为粗放型经济增长，而后一种被称为集约型经济增长。从经济增长的环境影响来看，我国传统的经济增长方式是一种粗放的经济增长方式，这种粗放的经济增长方式给资源环境带来了沉重的影响，并日益发展为制约经济增长的重要因素。因此，习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时指出：“要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念”。这说明，资源环境的保护和治理与经济增长具有重要的内在耦合关系，要实现经济增长，需要提高环境治理能力；而要提高环境治理能力需要转变经济增长的路径，从注重经济增长向注重经济发展转变，从粗放式的经济增长向集约型的经济增长转变。
 
        调整资源配置的方式和手段，需要建立在科学理性经济手段的基础上
 
        根据现代经济理论，经济增长和经济发展本质上是资源配置方式和资源配置绩效的表现形式。在市场经济条件下，资源配置有市场调节和政府干预两种。尽管市场和政府在资源配置中的优势和效率不同，但正如著名经济学家曼昆指出的“市场通常是组织经济活动的一种最好方法”，政府调节只是“有时可以改善市场效果”，但考虑到环境治理具有典型的外部性特征，环境治理仅仅依靠市场的自发调节是无法实现的，需要政府运用政策干预来实现。但在现代市场经济条件和我国“使市场在资源配置中起决定性作用”的条件下，政府干预的手段就会受到限制，而考虑到市场经济的运行规则和治理效率，经济手段就成为政府提高环境治理能力的重要手段。在发达国家的环境治理过程实践中，重视环境经济政策和手段的运用是其实现环境治理的普遍经验。而由于我国社会主义市场经济是由传统计划经济体制演进而来，这种特殊的制度变迁过程使我国在经济发展和环境治理过程中环境经济手段的运用显得相对滞后，这也成为我国环境问题日益凸显的重要原因。如资源资产产权制度的缺乏使得我国没有形成体现资源资产稀缺程度的要素价格体系，这一方面导致资源的滥采滥伐和过度开发，破坏了环境；另一方面也使我国经济发展过程中低水平重复建设严重，经济发展方式粗放。再比如我国没有建立起体现公平和效率的“污染者付费机制”和“环境贡献者得利机制”，尽管也有一些经济补贴、经济处罚等手段，但存在覆盖面窄、力度小等问题，不能提供有效率的经济激励和约束机制，导致我国环境污染日益严重，环境治理难度不断加大，也制约了我国环境治理能力的提高。因此，建立起科学理性的经济干预手段是提高环境治理能力的关键。
 
        经济“新常态”对我国环境治理经济干预手段的影响
 
        经济发展进入“新常态”为运用经济手段进行环境治理提供了新机遇
 
        经济“新常态”下对资源环境的关注为采取环境治理经济手段奠定了基础。一般来说，政府环境治理能力的提高受到多种因素的影响，既包括民众环境需求提高的外部压力，也包括经济发展后保持经济可持续性的内在动力。在经济进入“新常态”条件下，为了实现经济的可持续发展，在经济发展的环境承载能力已经达到或接近上限的情况下，我国政府必须提高环境治理能力，以应对经济发展的资源环境瓶颈。因为，随着经济发展水平的提高，民众对基本物质产品的需要满足之后，对生态环境安全、产品质量安全就会更为关注。这种关注一是体现在民众愿意为环境友好型产品和服务提供更高的价格和更广阔的市场空间，而这必然引起消费需求的提档升级和内需结构的变化；二是因民众消费转型而引起的市场环境的变化，引致企业更加关注资源环境的保护，更加重视环境治理设施的投入、环保技术的研发等问题，民众的“货币选票”所产生的市场“约束”机制，会使经济结构不断优化，产业层次不断升级，也会使环境治理不断取得实际效果；三是民众消费和企业发展的转型，会倒逼政府采取更有利于环境保护和环境治理的经济政策和措施，会投入更多的人力、物力、财力来进行环境治理，从而提高政府的环境治理能力。
 
        经济“新常态”为运用经济手段提升环境治理能力提供了更宽松的发展环境。在进入经济“新常态”的背景下，随着经济增长速度由高速增长向中高速增长转变，经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构由增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存，经济发展动力从传统低端加工制造的增长点向新的高端产业链和“微笑曲线”两端转变，由注重资源要素投入向注重提高科技水平和管理质量转变，这些“新常态”使得各级政府的发展观念正在发生转变，使得经济增长速度在各级政府考核中的地位相对降低，各级政府也不必为了片面追求GDP而采取强烈的经济刺激计划，地方政府也不必为了片面的经济增长而盲目上马一些对资源环境影响大的项目，同时，随着对资源环境影响较小的第三产业逐步成为我国的主导产业，这种经济的“新常态”意味着给环境松绑，让山水林田湖等自然生态能够获得休养生息的机会，也为我国采取更多的经济手段进行环境治理提供更加宽松的发展环境。
 
        经济“新常态”为运用经济手段提升环境治理能力指明了方向。经济进入“新常态”，随着经济增长速度下调，各类隐性的经济风险会逐步显性化，应对风险（包括各种环境风险）需要发挥好市场“看不见的手”和政府“看得见的手”两个方面的作用，需要两者的协调配合。在处理市场和政府的关系上，党的十八届三中全会指出：要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”相结合，同时“积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接干预，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。从环境治理方面来看，尽管环境治理具有明显的外部性和公共产品的特征，但环境治理的过程本质上也是资源配置方式不断调整的过程，也是正确处理政府和市场关系的过程。在过去，我国进行环境治理很多都是采取政府直接干预的方式进行，比如政府投资设置污水处理厂、用行政手段迫使某些污染企业关停并转等，这些措施尽管也取得了一些效果，但也出现了一些问题，在经济“新常态”下，随着市场经济体制的不断完善，随着“四个全面”战略的全面实施，让市场在环境治理资源配置中发挥决定性作用成为未来的政策取向。让市场起决定性作用，意味着要运用市场的价格机制、竞争机制和供求机制来调节环境治理资源的配置，需要政府在推进环境治理能力提升的过程中要更多的采用税收、财政、金融、补贴、价格等经济手段。而经济“新常态”下对经济发展速度的科学理性回归、人民群众对良好生态环境的期待以及由此转化为对环境友好型产品的需求增加，进而倒逼污染企业进行绿色发展的转型趋势、自然资源资产产权制度和有偿使用制度等生态文明制度的逐步建立和完善、政府宏观调控思路的转型等都为运用经济手段提升环境治理能力指明了方向。
 
        经济“新常态”下，应用经济手段提升环境治理能力面临的挑战
 
        一是经济下行压力会导致一些 地方政府采取“机会主义”行为。在经济“新常态”下，经济发展由高速增长转向中高速增长，尽管以习近平为总书记的党中央多次提出“不能片面的以GDP论英雄”，但在地方政府竞争型经济发展模式以及干部考核制度改革相对滞后的条件下，加上传统“路径依赖”的影响，在经济下行压力不断加大的背景下，一些地方政府为了维持地方经济发展、财政收入和社会经济稳定，为了片面的“稳增长”和“保就业”可能会采取一些“机会主义”行为，如放松对环境治理的重视，启动一些对环境影响大的建设项目来刺激经济，减少对污染企业的检查和处罚力度，甚至鼓励企业为了保生产而偷排偷放等现象，从而引起地方环境污染状况的反弹，重新出现环境治理和保护“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的尴尬局面，使环境治理能力提升的努力付之东流。
 
        二是经济增速放缓使企业环境治理和环境保护投资面临压力。政府环境治理能力的提升要以企业环境治理投资的不断加大和环境治水平的不断提高为基础。在经济快速发展的时期，企业利润增长较快，在合意的利润水平下，各个企业愿意也有能力响应政府的号召和民众的诉求，进行环境治理和环境保护的投资，改进生产方式，更新环保设备，加强环境监测，履行环境治理和环境保护的社会责任。但在经济新常态下，在经济增长速度换挡期、结构调整面临阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的背景下，许多企业可能面临利润空间下降，企业经营困难等压力，特别是那些高投入、高污染、高排放的环境污染型企业，在环保标准和管制不断严格的背景下，其经营困难的程度会大大增加，为了降低成本，一些企业可能会出现“偷排偷放”、环保设施运转率低、环保投资能力下降等问题，从而给环境治理带来较大的压力，也为政府环境治理能力提升带来了新的挑战。
 
        此外，随着政府简政放权，开放民间投资，鼓励中小微企业发展等措施的出台，我国中小微企业可能会出现蓬勃发展。但中小微企业点多面广，规模小、资金少、技术落后、监管难度大，一些小微企业可能难以采取清洁生产方式，环保设施也难以保证。虽然一个小微企业对资源环境的影响可能有限，但积少成多，在短期内可能增加环境治理的压力。特别是那些高投入、高污染、高排放的环境污染型企业，在环保标准和管制不断严格的背景下，其经营困难的程度会大大增加，为了降低成本，一些企业可能会出现“偷拍偷放”、环保设施运转率低、环保投资能力下降等问题，从而给环境治理带来较大的压力，也为政府环境治理能力提升带来了新的挑战。
 
        此外，随着政府简政放权，开放民间投资，鼓励中小微企业发展等措施的出台，我国中小微企业可能会出现蓬勃发展。但中小微企业点多面广，规模小、资金少、技术落后、监管难度大，一些小微企业可能难以采取清洁生产方式，环保设施也难以保证。虽然一个小微企业对资源环境的影响可能有限，但积少成多，在短期内可能增加环境治理的压力。
 
        经济“新常态”下运用经济手段提升环境治理能力的实施路径
 
        经济“新常态”不是我国经济发展过程中的短期调整，而是一种长期的结构性变化，是一种长期的发展趋势。立足于经济“新常态”对我国环境治理带来的现实影响，运用经济手段提升环境治理能力既是一种科学理性的选择，也是一种必然之路。
 
        以自然资源资产产权为基础，形成体现自然资源资产稀缺程度和市场价值的价格体系
 
        资源环境既是社会公众的一种共同财富，也是具有明显外部性特征的生存环境。现代经济学证明，产权是现代经济关系的基础和核心，以产权确立和保护为中心的“科斯手段”比以政府为中心的“庇古手段”更有效率。虽然我国自然资产产权名义上属于全体国民所有，由政府代为履行所有权，但在现实运行中并没有形成有效的体现自然资源资产稀缺程度和市场价值的价格体系，特别是部分地方政府存在“廉价投票权”现象，导致自然资源和环境不能得到足够的保护和科学理性的开发利用。以自然资产产权为基础，科学确定自然资源和环境的所有权、使用权、处置权和收益权，实现产权的合理分解和组合，这既是发挥市场在环境治理资源配置中作用的先决条件，也是政府有效发挥政府职能，提供良好生态环境公共产品的重要基础。根据各国环境治理的普遍经验，在产权边界可以明晰的领域，如水污染权、某种矿产资源的开采权，既可以赋予各级政府，也可以赋予某种社会组织，如企业等，依据“科斯定理”，只要信息充分，交易成本足够低，产权界定给谁并不影响资源配置的效率。对于产权不能明晰的领域，如大气污染等，污染权一般赋予国家，由各级政府代为行使所有权，但企业、社会组织、公民享有相应的使用权，这种使用权的获得应通过经济手段来实现。比如污染企业要排放污染，需要购买排污权，而环境治理改善的企业可以出售排污权，即通过排污权交易，进而形成体现自然资源稀缺程度和市场价值的价格体系的逻辑基础。
 
        灵活运用财税、金融等经济手段，为环境治理发挥引导作用
 
        运用经济手段提升环境治理能力，本质上是发挥市场的价格机制、供求机制和竞争机制来促进环境治理的改善。在经济“新常态”下，政府虽然对经济直接的行政干预会减少，但可以发挥财税、金融、国有资本等经济“杠杆”作用，引导优质生产要素向环境治理领域集聚，引导环境治理不断得到改善。政府提升环境治理能力的经济手段遵循两个原则，一是对环境造成污染、破坏、损害的经济行为进行惩罚，具体是通过财税、金融等手段提高其经营运行成本，降低利润以达到限制产出减少破坏的目的；二是对使环境不断改善，进行生态补偿，给环境治理带来好处，实现环境恢复的行为进行奖励，以降低其成本，提高利润，进而达到鼓励产出改善环境的目的。因此，在具体的手段上，可以对造成环境污染和破坏的产业、企业、产品征收环境税、资源税、污染税等惩罚性税费，提高相应产业、企业的融资利率，提高其信贷审批难度。而对环境改善有好处的产业、企业、产品则应提供财政补贴、降低税费、进行税费减免以及提供融资担保、提供优惠贷款、鼓励优先金融支持等手段。
 
        另外，国有资本是政府实现经济调控的重要手段，党的十八届三中全会也提出国有资本投资运营要更多投向环境保护等领域，因此，政府可以通过国有资本参股、控股企业优先进行环保设施研发、运行，优先进行绿色产品研发和绿色发展转型，这既可以发挥典型示范和引领作用，也能够降低先行先试带来的风险，为其他所有制企业和资本进行环境治理发挥指引作用。
 
        发展与环境治理相关的中介，降低环境治理信息屏障和交易成本
 
        充分信息和交易成本为零是现代市场经济实现资源优化配置的基础性前提。但在现实的经济运行中，单个企业、个体的力量非常有限，掌握的信息也不足，企业的信息搜集成本和交易成本很高，这必然限制市场在环境治理资源配置中作用的发挥，也制约环境治理能力的提升。而相应的社会中介组织的发展，如信息咨询、竞价交易、营运维护等市场中介机构的发展就能够降低单个企业进行环境治理的信息屏障和交易成本。因此，要积极鼓励环境治理信息的咨询服务机构、环境治理技术研发交流平台、环境治理的相关交易平台、废弃物的收集处理机构、现代物流仓储平台等社会中介机构，为这些社会中介机构的设立和发展提供相应的政策以及人财物的扶持。除要重点发展环境影响评价、环境工程设计、环保设施运营、环境风险评估等环保中介机构外，还要积极发展环境权交易机构、环境技术研发机构、环境责任保险机构、环境投融资机构等，通过这些中介机构的发展，为环境治理和保护的技术研发、信息咨询、产品交易、风险评估、投融资等提供服务，以降低单个企业进行环境治理的信息搜集成本和交易成本，为环境治理能力的提升提供保障。
 
        主要参考文献
        [1]国家环境经济政策研究与试点项目技术组，环境保护部环境规划院：环境经济政策创新改革之年——2014年国家环境经济政策进展报告[J].环境经济，2015(4):4-13.

        （作者单位：中共山东省委党校经济学教研部）