区域经济
区域发展多元规范的结构化审视时间： 2016-04-19信息来源：陈光 作者：hjr_admin 责编：
摘要：区域发展中存在多种规范形式，包括公共政策、规范性法文件、区域合作协议、区域软法和民间规范等。大部分学者在研究区域发展中的规范时，往往只研究其中某一类规范而忽视其它规范以及不同规范之间的关系，即所谓“孤木”逻辑。区域发展多元规范之间存在一种连带关系，应对其进行结构化审视或研究，以更好地把握区域发展的内在规律并为相关决策提供参考。具体而言，应以多学科综合视角定义多元规范，实证考察多元规范的结构与实施状况，并从理论上对区域发展多元规范结构形成与变迁的影响因素进行分析。关键词：区域发展；多元规范；结构化审视
DOI：10.6049/klbydc.201451156
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1001-7348(2015)01-0113-06
收稿日期：2014-07-30
基金项目：教育部人文社会科学研究青年项目（14YJC82004）；中央高校基本科研业务费专项资金项目（DUT14RW106）
作者简介：陈光（1982－ ），男，山东莱州人，博士，大连理工大学公共管理与法学学院讲师、硕士生导师，研究方向为立法学、法律社会学。
０ 引言
近年来，随着新一轮区域规划的兴起，区域发展成为“热词”，也为我国经济社会发展注入了新的含义。大量区域发展规划的出台与实施，既因合理因素或必然要求所致，也不乏被非理性或茫然的思维推动。总体而言，区域发展是市场经济发展到一定阶段，对现行政治、经济和社会的静态结构和动态管理提出新要求或挑战的反映。不仅如此，发展模式的改变以及随之提出的一系列变革要求，首先指向的便是与区域发展相关的各种现行制度。从法学角度，关注区域发展中的制度便是要研究区域发展中的各种规范。本文基本假设为，区域发展中的规范是多元的，而多元规范之间的关系即规范结构，将在很大程度上影响或制约区域发展的路径与成效。基于此，本文将在考察区域发展中各种规范形式的基础上，论述对区域发展多元规范进行结构化审视的必要性，并就如何进行结构化审视提出看法。
１ 区域发展中的规范形式
1.1 公共政策
以各种区域发展规划为基本表现的公共政策，是当前区域发展中最重要的一类规范形式。区域发展规划的制定者主要为省级地方政府，部分发展规划还会经过国家发改委批准。例如，《山东半岛蓝色经济区发展规划》由山东省政府组织编制后上报国务院，经发改委批准后上升为国家层面的发展规划。在该发展规划中，政府即规划编制者在阐述发展基础和规划意义的基础上，提出了山东半岛蓝色经济区发展的总体要求，包括指导思想、发展原则、战略定位和发展目标4个方面，且分别从海陆空间布局、海洋产业体系、科技教育、生态文明和保障措施等方面系统地提出了发展目标、政策导向和相关保障等。无论从编制主体、内容构成、目标设定，还是从语言表述等方面来看，这都是一部典型的政策性文件，而其它区域发展规划与其大致相同，皆属于公共政策范畴。
区域发展中的公共政策除了发展规划外，还包括中央政府和各地方政府为推进区域合作与发展出台的一些具体政策。例如，西部大开发启动及实施过程中由国务院颁行的《西部大开发“十一五”规划》（2006年）。为支持西部大开发，国务院还针对个别省份出台了相应政策性文件。例如，国务院办公厅发布的〔2010〕29号文件《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》。如果说西部大开发是区域开发与发展早期形态，那么在新一轮以地方政府为主导的区域发展中，许多地方政府为推进区域发展规划的落实，也相应出台了一系列促进政策。例如，为促进“长吉图”发展，图们江区域各地方政府纷纷出台优惠政策，涵盖土 地供应、税收减免、财政奖励、配套扶持等多个领域。
1.2 规范性法文件
区域发展中的规范性法文件，是指那些由享有立法权的国家机关制定的，与区域合作与发展等相关的规范性法律文件。相较于公共政策，规范性法文件在当前区域发展实践中并未扮演主要角色。换言之，在新一轮区域合作与发展热潮中，政策再次发挥了拓路者和主导者作用，法律一如既往地保持着低调姿态。尽管在实施西部大开发战略时就有很多法学学者呼吁要重视法制的作用，并以美国、日本等国家区域开发历史中的法制建设为例，主张制定诸如《国土开发整治法》、《西部开发法》或《西部开发银行法》等基本、专门或特别的法律文件[1]，但时至今日在国家层面仍未出台任何类似的规范性法文件。当然，这并不意味着法律在区域发展中没有用武之地。
其实，规范性法文件始终存在于区域发展进程中。根据规范性法文件是否直接调整区域合作与发展事项，可以将其分为直接调整型和间接调整型两类。在区域发展初期，间接调整型法律规范发挥着调整或规制作用。任何一部法律、行政法规和部门规章在全国范围内都是普遍适用的。除非有特别规定或说明，发生在特定区域内的交往行为或社会关系，都要遵守相关法律规定。例如，若某城市在参与区域发展过程中要制定和实施城乡规划，并在规划区内进行建设活动，应当遵守城乡规划、土地管理、自然资源和环境保护等相关法律法规的规定。当然，在间接调整型规范性法律文件中，也存在一些直接调整区域合作与发展事项的条款。例如，《环境保护法》第15条规定：“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”
随着区域发展的推进及立法时机的逐渐成熟，直接调整区域合作与发展的规范性法文件也在逐步颁行或处于酝酿之中。据悉，国务院有关部门已于2009年启动了《促进区域协调发展条例》的起草工作。在一些省内发展区域，已有相应区域发展促进条例得以制定并实施。例如，湖南省人大常委会于2007年制定通过了《湖南省长株潭城市群区域规划条例》，对长株潭城市群的区域规划相关问题进行专门的立法调整。辽宁省人大常委会则于2010年颁行了《辽宁沿海经济带发展促进条例》，就辽宁沿海经济带的区域发展相关事项尤其是区域内各城市政府的职责等作出了规定，将许多政策性规定转化为法律条文，试图以法律形式推动沿海经济带的发展。
1.3 区域合作协议
区域合作协议是特定区域内各地方政府之间签订的有关经济发展、环境保护或法律事务等领域的合作协议，目的是为了实现区域内各地方政府行为之间的协调或共同发展。通过区域合作协议的方式处理一国区域性事务，或使资源在区域范围内得到更优配置，已被许多国家与地区认可和采用。例如，美国各州之间签订的州际协议及各地方政府之间签订的各类合作协议，日本神奈川县、东京都县和山梨县之间签订的防汛协定等。我国在区域合作与发展过程中也签订了大量区域合作协议。据不完全统计，近10年来，我国各区域签订的区域合作协议已达近200份，其中既有《长江三角洲地区城市合作协议》这类总括框架型合作协议，也有《泛珠三角洲区域环境保护合作协议》这种单一事务型合作协议。对于区域合作协议的属性，叶必丰[2]认为，区域行政协议出现于区域经济一体化背景下，是区域政府为克服行政区划障碍而进行合作的法律机制。朱颖俐[3]则认为，区域经济协议是行政协定而非普通行政合同，订立区域经济合作协议的行为是抽象行政行为而非具体行政行为，协议形成的法律关系是特殊的公务协助关系而非一般行政协助关系。本文认为，无论如何界定区域合作协议的属性，其对区域发展的各方参与主体都具有重要约束或指导作用，是区域发展中不可忽视的一种独特规范形式。
1.4 区域软法
区域软法是区域发展中又一种不可忽视的规范形式。按照姜明安教授的说法，软法是一种非典型意义的法（非严格的法），“它不一定要由国家立法机关制定，不一定要由国家强制力保障实施，不一定由法院裁决其实施中的纠纷[4]。”尽管学界对软法内涵和外延的界定存在很大分歧，但本文认为，软法是一种独特的规范形式，它可以被用来指称那些运行于公共治理领域，不以国家强制力保障实施却有着指引或规范效力的成文规范。据此，区域发展中也同样存在大量软法规范，即区域软法，具体表现形式如下：
（1）合作备忘录。即区域内各政府或其工作部门之间就某领域或某事项合作达成初步意向，或者就相关合作表达积极态度（包括依此做一定的前期准备工 作）。合作备忘录显然不属于国家制定法，但它也不同于公共政策和合作协议。区域发展中的合作备忘录多是在相应区域发展规划或合作框架协议基础上制定的，旨在确认相互交流的意思表达，并不产生要求各方信守承诺的法律后果，但对今后各方行为协调或进一步合作有着重要的指引和规范作用。例如，2005年泛珠三角区域各政府部门为推动区域房地产协调发展，合作制定了《泛珠三角区域房地产业合作备忘录》。该合作备忘录主要由宗旨、原则、目标、合作领域、合作平台和合作机制等部分组成，表达了各地方在房地产业领域进行合作的意愿。类似的还有《泛珠三角区域外经贸合作备忘录》等。
（2）指导意见。该类规范性文件建立在区域合作各方协商一致的基础上，旨在为各方某领域活动或者某事务处理提供指引或确立目标。指导意见虽然具有一定政策性和协议性，但它在明确性和约束力方面弱于公共政策和合作协议，可视为一种软法规范。例如，泛珠三角各地方政府为推进泛珠与内地区域产业合作，引导产业有序、规范转移，提高整个区域的产业水平和经济实力，制定了《关于推进泛珠三角内地区域产业转移和合作的指导意见（试行）》。类似规范还有《泛珠三角区域旅游合作指导性意见》等。
（3）区域性专业标准。这些标准由国家或行业协会制定，大多是关于产品质量、技术等方面的具体指标或参数设定。例如，“在商品与服务领域存在名目繁多的专业标准，其中由公共机构制定并实施的专业标准提供了大量公域软法规范[5]。”本文认为，随着区域一体化发展的不断深入，一些区域性专业标准将被制定并适用于该区域，为相关生产经营活动乃至纠纷的解决提供规范依据。
（4）其它形式的区域软法规范。例如实施方案、工作要点和社团章程等。凡是存在于公共治理领域、不以国家强制力保障实施的成文规范都可以纳入软法范畴，因而区域软法的表现形式和名称多种多样。例如，江西省人民政府于2013年制定的《推进昌九一体化工作方案》和2014年制定的《鄱阳湖生态经济区2014年工作要点》，前者就如何推进鄱阳湖生态经济区建设和昌九一体化提出了具体工作目标、任务和分工，后者提出了2014年度工作重点和目标，对相关主体的活动具有重要的指引和约束作用。再如，泛珠三角各地方政府有关部门之间通过的《进一步加强泛珠三角九省区旅游市场合作与交流协议》和《泛珠三角区域合作行政首长联席会议章程》等软法文件，也发挥着相应指引和规范作用。此外，区域发展中一些社会团体的章程和有关活动制度等也可视为软法规范。
1.5 民间规范
区域发展不能脱离特定地区及群体的文化传统和民间习俗。区域发展最终成效如何，取决于各类社会参与主体，而这些社会参与主体无论是以组织还是个体形式存在，其行为都或多或少要受到相应传统习俗的影响或规制。这些与传统文化或特定民族密切相关的交往习惯、风俗禁忌等规范形式都可纳入民间规范的范畴。本文认为，民间规范虽然主要调整个体之间的私域交往关系，但其可以借助这种交往进入公共治理领域，对区域发展中各社会主体乃至政府工作人员的交往行为产生约束作用。
民间规范作为一种传统现象甚至已经内化为一种 行为模式或规范心理，调整或影响着个体的社会交往活动。李学兰[6]曾考察明清以来商人团体习惯法的权威与信仰的演化，并指出：“根据传统商人习惯法，从事某行业的商人或手工业者如果不加入同业组织就难以被同业者所认同，也就不可能进行正常的经营活动。”在当前的区域发展中，区域性商会、同乡会或校友会等 商业性或非商业性社会组织，其组织形式及成员交往模式主要是遵循民间规范。此外，区域发展过程也是各民族共同参与并追求共同繁荣的过程，这要求在区域发展中无论是政府决策者还是其他参与者都不应忽视各民族尤其是少数民族的风俗习惯、民族禁忌等民间规范。
2 多元规范的结构化审视：一种必要转变
2.1 传统“孤木”逻辑的缺陷
自上世纪90年代末国家提出西部大开发战略以来，有关区域开发与发展的规范保障问题便成为研究热点。随着近年来区域发展规划热潮的兴起，区域发展的政策与法制保障问题同样被许多学者关注。其中，公共政策、法律和合作协议是学者们关注和探讨最多的3种规范形式。无论是国家层面较早提出的各种区域开发或振兴战略，还是以地方为主体的区域发展规划，其政策色彩都非常浓厚。因此，公共政策问题首先被纳入学者们的研究视野。相关研究多集中于公共管理、城市规划和区域经济学等领域。对区域发展中法律和合作协议的研究则以法学、政治学和公共管理学的学者为主。
在法学视角下，关注和从事区域发展规范的学者大多围绕其中某一种规范形式开展研究。比较有代表性的有：叶必丰关于区域经济一体化中法律治理的研究、王春业关于区域行政立法及法制一体化的研究、陈俊关于区域一体化进程中地方立法协调机制的研究、李煜兴关于区域行政规划的研究、何渊关于区域合作与发展中行政协议的研究等。不可否认，这些学者对区域发展中某一规范形式的研究已经较为深入和全面，可为区域发展中规范和制度的建设与保障提供很多有益参考。然而，相关研究过于偏重其中某一类规范，有意或无意忽略了区域发展多元规范的存在，尤其是各类规范之间的关联及相互影响关系，在这种“孤木”逻辑下进行的论述及所得结论也不可避免地带有一定缺陷。
一方面，作为“孤木”逻辑下研究的某类发展规范，其外延易被不当扩大。一类规范对应一个概念，诸如法律、公共政策、合作协议和软法等。这些规范之所以存在差异，是因为其对应概念的内涵和外延是不同的。例如，法律是由享有立法权的国家机关依法定程序创制的、具有普遍约束力并由国家强制力保障实施的行为规范。这段话主要描述了法律的内涵，同时可据此划定法律的外延，使其与公共政策、合作协议等规范形式区别开来。然而，很多学者在研究区域发展中某类规范时，受“孤木”逻辑的影响，往往会将其研究的规范含义加以修正，尤其是扩大此类规范的外延，从而造成了不同规范之间的混淆。
例如，对于公共政策与法律的关系，法学学者将两者视为两种不同的规范形式，而公共管理学学者在界定公共政策时常常将法律涵盖其中。如陈振明[7]认为，政策是国家机关、政党及其它政治团体在特定时期为实现或服务一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称。根据这一界定，区域发展中大部分规范形式都会被纳入公共政策范畴。显然，这一界定未免过于宽泛。“孤木”逻辑不仅表现在公共管理学的学者身上，同样存在于法学学者的研究中。罗豪才、宋功德[8]认为，为了实现公域之治，公共机构不仅要依靠立法机关制定硬法对权利／义务与权力／权利加以配置的方式来规范、调整公共关系，还要依赖于立法政策、行政政策、司法政策、社会自治政策、政党政策、公共自治组织的自律规范、国家标准、行业标准、地方标准、企业标准、促进法、进步法、示范法、指南、激励性法律条款、裁量条款等规范形态，它们构成了软法规范的主要渊源。显然，这一关于软法外延的界定将各种形式的公共政策和部分国家制定法也纳入其中，同样失之宽泛。这种思维的弊端在于难以准确把握某一类规范的真正含义。
另一方面，“孤木”逻辑容易过分强调甚至夸大某一类规范的功能，而忽略其它规范的作用或影响此类规范作用的相关因素。当前，区域发展实践中大量发展规划及相应公共政策被颁行，这与区域发展尚处于初期，需要政策这种较为弹性的规范形式加以推动有关，也反映了推动区域发展的决策者及有关参与主体对公共政策的偏爱，以及对公共政策之于区域发展目标实现效能的迷信。也许是出于对国家制定法在区域开发与发展进程中所扮演角色的不满，许多法学学者不遗余力地呼吁国家要及时立法，提出了“区域开发必 须是法律先行”、“区域发展需要法律支持”等口号，相关立法建议涉及中央与地方关系、财政税收、基础设施、环境保护和人才资源开发等多个方面[9]。还有学者设计了区域发展法制供给模式，讨论了区域法制一体化或立法协调等问题。这些都反映了法学学者对新一轮区域发展中法律可能再一次被忽视的强烈担忧，及其期待法律发挥更大作用的良好愿望。然而，学者们在强调法律积极作用的同时，大多忽视了区域发展中影响法律发挥作用的因素以及其它形式规范的存在与影响，且有些建议因牵涉问题太多或者实施成本过高等不具有足够可行性。
2.2 区域发展多元规范的连带性
导致“一叶障目、不见泰山”，区域发展中多元规范之间是相互影响、相互制约的，在某些情况下还是相互转化的。换言之，区域发展中的规范不仅是多元的，而且多元规范之间存在一种连带关系。这里所谓 “连带”是指一种相互关联和转化的关系。
区域发展多元规范之间相互影响、相互制约。就我国近年来的区域发展而言，发展规划是一种发挥推动作用的“显规范”。虽然各区域发展受地理和文化等因素影响，但经济主导下的发展规划是推动区域发展的主导性规范，其它形式的规范无不受区域发展规划这一政策性规范的影响甚至制约。就区域发展规划对区域合作协议的影响而言，前者确定的一些规划内容（如重点发展领域、发展目标和相关机制构建等）直接决定着本区域各类合作协议约定的事务及目标。例如，在“泛珠三角合作信息网”上，“落实合作规划”一栏公布的主要是一些具体领域或事务的合作协议。以泛珠三角地区产业发展为例，《珠三角地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》中第三部分提出要“构建现代产业体系”，涵盖了服务业、制造业、农业和高技术产业等。为了具体实施发展规划中的这一事项，泛珠三角地区各地方政府之间签订了大量合作协议，如《泛珠三角现代物流发展合作协议》和《泛珠三角区域渔业经济合作框架协议》。区域发展规划对区域规范性法文件也存在直接影响。这种影响一方面表现在它直接推动了相关规范性法文件的创制、修改、清理等（此为积极影响），另一方面还在某种程度上替代或压缩了规范性法文件的作用空间（此为消极影响）。前者如《辽宁沿海经济带发展规划》编制实施后，辽宁省人大常委会很快制定通过了《辽宁沿海经济带发展促进条例》这一具有显著区域属性的地方性法规。显然，该部法文件无论在立法宗旨还是内容设置上都与发展规划有着千丝万缕的联系。公共政策与法律虽然具有各自的规范功能，但在很多情况下（包括在区域发展实践中），两类规范存在一定替代关系。区域发展规划发挥着政策的功能，其与合作协议一起构成了当前区域发展实践中的两类主要规范形式。相比之下，规范性法文件的作用空间不是很大，其重要性也没有得到凸显。
区域发展规范在某些情况下还可能相互转化。前文列举的区域发展规划和区域合作协议两类规范之间在某种意义上便是一种转化关系，即合作协议将发展规划中一些较为宏观的事务或目标转化为具体的工作或任务。区域发展规划与相应规范性法文件之间同样存在转化关系。例如，《辽宁沿海经济带发展促进条例》中大部分条款内容直接摘自《辽宁沿海经济带发展规划》，促进条例第3条的规定是对发展规划第二章第三节“战略定位”归纳后作出的，第4条第1款关于发展原则的规定也是通过对发展规划第二章第二节“发展原则”提炼后形成的。规范之间的转化还可能表现为：当公共政策（区域发展规划）、合作协议以及区域软法规范等实施一段时间，对区域发展某一领域社会关系中相关主体的权利义务内容较为确定后，便可通过规范性法文件的形式予以确认或调整，以增强区域发展规范的约束效力。
此外，各类民间规范也普遍存在于区域发展过程中。虽然民间规范相较于发展规划和合作协议等属于一种“隐规范”，但其对发展规划的影响或制约作用不容忽视。如果区域发展规划、合作协议乃至规范性法文件等忽略或抵触了相应民间规范，不仅会影响这些规范的实施效果，还可能引发一些社会问题、民族问题等，最终影响区域的长远良性发展。
2.3 结构化审视区域发展多元规范的意义
结构化审视区域发展中的多元规范，有助于冲破学术藩篱，使区域发展中的理论研究者、发展决策者和实践参与者等更加全面准确地把握和利用区域发展多元规范，避免“孤木”逻辑下可能存在的缺陷。
尽管每种规范都是不可缺少的，但任何一种形式的规范都不是万能的，这就决定了区域发展中多元规范存在的客观性与合理性。“孤木”逻辑之所以造成几种规范外延重叠、某些规范外延被不当扩大，以及某类规范功能被过分夸大，一个很重要的原因在于相关学者来自不同学科专业，基于思维惯性或狭隘的学术心理等，将自己的研究画地为牢。强调对区域发展多元规范的结构化审视，就是要承认不同形式规范之间的差异性，尽可能从理论上界定好各类规范的内涵和外延，并认识到不同规范所具有的独特功能与局限。这样才能对各种规范在区域发展中的能与不能，有着更为真实的认识和把握，确定该如何利用或发挥某种规范的功能。
区域发展中各种规范不是独立的存在，相互之间的影响不只是积极促进的，还可能相互牵绊、功能抵消甚至产生负面作用。把握区域发展不同规范之间的关联，有助于更好地改进各种成文规范的创制和适用机制，促进各种规范之间的协调与互助，抑制不同规范之间因抵触或者不协调等因素可能导致的“内部耗损”，从而实现区域发展多元规范整体功能的最大化。
3 结构化审视区域发展多元规范的建议
3.1 以多学科的综合视角定义区域发展多元规范
对于区域发展中多种不同类型规范进行研究的视角很多，公共政策学、公共管理学、城市规划学、区域经济学、区域政治学、公共行政学乃至法学等，不一而足。不同学科往往侧重于对某种规范进行研究且这种研究包含着特定的学科视角，但以“孤木”逻辑或仅从某一学科视角研究区域发展规范，容易造成不同规范之间外延的混淆以及某类规范功能的不当夸大。其背后是针对某一类规范的思维，以及不同学科“以自我为中 心”思维的体现。当代学术的精细化可以让某些问题的研究更加深入，同时也造成了不同学科甚至同一学科不同方向的隔阂，这种隔阂不只表现为互不关注或少有交流，还表现为以“自我”为中心定义和解释某类事物或现象，并倾向于夸大自己所在学科相关理论的意义。这显然是一种人为逻辑或思维误区，对于实践发展是有害的。结构化审视区域发展中的多元规范，意味着应该用一种综合的视角观察区域发展中各类规范及规范之间的关系。所谓综合视角，是指一种具有超越某一学科姿态的视角，在界定和把握区域发展每种形式的规范时，既立足于该规范原初的学科含义，了解并理解这种原初含义，同时以其它相关学科的认识和理论分析作为参照，寻求学科间的共识。
以公共政策和法律规范形式为例，不同学科都会将二者纳入关注或研究范畴。任何学科对公共政策和法律的界定都有其独特视角，相关界定和分析有其合理之处。然而，如果只是停留在各自学科视野上，那么来自公共管理（或公共政策学）与来自法学的学者是很难在区域发展这一领域进行有效交流和实现纵深合作的。综合视角则要求来自学法学和公共管理学的学者在研究各自基本规范时，既要基于本学科视角界定法律或公共政策的含义，还要了解法律或公共政策在其它相关学科中是如何被界定或被理解的，以一种平和客观的心态去探寻为何其它学科会作出如此界定或理解，及其能够对本学科相关研究提供怎样的启示。在此要反对的一种态度是，学者们囿于本学科“领地观念”，无视其它学科的相关界定和分析，或者不够科学合理地对本学科基本规范的概念进行阐释。
因此，以综合视角认识或研究区域发展多元规范要求学者们有一种更高、更宽广的视野和姿态，着重分析不同学科对不同规范的界定，在相互理解的基础上寻求某种规范的含义，作出跨学科的认知，并对不同规范之间的关系作出更客观的定位。例如，相较于一些学者将公共政策外延不当扩大而言，Clarke E. Cochran等[10]对公共政策和法律之间关系的描述更为客观与恰当，即认为公共政策是政府机构或官方为解决公众所关注的问题而实施的有目的的行为。公共政策建立在法律基础上，并以公权力或法律强制力为保障。该分析在区分公共政策与法律的基础上，较为科学地定位了两者的关系，内含一种结构性或者综合视角。
3.2 实证考察区域发展多元规范的结构与实施状况
区域发展中多元规范是一种客观存在，那么在实践中多元规范之间究竟是一种怎样的关系，其实施状 况如何？对这些问题的把握都离不开实证考察。美国 学者艾尔·巴比[11]指出：“科学有时以逻辑实证（logico-empirical）为特色。这个不甚美观的词汇告诉了我们一个重要的信息，科学的两大支柱就是逻辑和观察。科 学对世界的理解必须言之成理，并符合我们的观察。这两者对科学都不可或缺，而且和科学研究的三大层 面密切相关：理论（theory）、资料收集（data colection）和资料分析（data analysis）。”区域发展是一个实践问题，意味着其中的发展规范并非一种静态存在，而是无时不在作用于区域发展中各项事务的处理或各种活 动。因此，对区域发展多元规范的研究不应冥思于书房，而应查访在田间、工厂和民巷。
进行实证考察的直接目的有3个：一是更为清晰地了解区域发展实践中都存在哪些类型的规范，各自表现形式、创制主体和作用空间是什么，并考察区域发展过程中不同形式的规范发生了怎样的变化；二是分析各类规范之间存在怎样的关联，比如在创制主体和调整对象方面是否存在某些重叠，相互之间是否存在一定转化关系等；三是收集与区域发展规范实施效果相关的各种信息，包括各种规范在区域发展中的实际作用效果如何，对区域发展产生了哪些效用，存在哪些问题等。
对区域发展多元规范进行实证考察需要借助相应方法和理论工具。实证考察的过程实际上是一个收集、分析信息或数据的过程。因此，凡是能够正当、有效获取相关信息的方法都可以被采用。这些方法主要来自社会学研究方法，其中以调查研究法和资料分析法为两种基本方法。调查研究法又包括访谈法、座谈法、问卷法和实地观察法等。资料分析法是指对通过网站检索、访谈索要、出版物查阅等方式获取的相关资料文献进行分析，总结这些资料文献记载的信息和反映的问题等。
公共政策（或法律）绩效评估理论则是对区域发展多元规范进行实证考察需要借助的基本理论工具。按照美国学者托马斯·Ｒ·戴伊[12]的说法，政策评估用于了解公共政策的各种结果，政策评估之所以必要，是因为政府的政策可能更多反映了社会的渴望和政府的领导，而不是其实际状况。其实，不仅是公共政策如此。法律、合作协议和软法等规范对于区域发展的意义不仅仅在于其是否存在，更在于其究竟能够发挥以及实际发挥了怎样的作用。要获知区域发展中各类规范的实际作用效果，政策（或法律）评估理论是不可或缺的理论工具。借助于该理论可以指导实证考察过程中信息和数据的采集，并以一套科学的指标和方法分析相关信息和数据，从而得出不同规范的作用现状。
3.3 从理论上分析影响多元规范结构的因素
结构化审视区域发展多元规范还需要从理论上分析影响其结构形成和变迁的各种因素。一般而言，任何发展都是在一定地理空间进行的，而任何区域内社会规范种类都是多元的。从理论上讲，区域发展应该是特定空间社会的整体发展，各种规范依其属性或特点发挥着不同的调整功能。然而，实际情况并非如此。不同类型规范在区域发展中扮演的角色，相互之间的关系样态，既不是自然形成的，也不是固定不变的。应当在对区域发展多元规范进行实证考察的基础上，对影响多元规范结构形成和变迁的因素进行理论分析。
例如，在当前区域发展实践中，区域经济发展水平与政府职能定位是影响区域发展多元规范结构的两个基本因素。受改革开放以来确立的“以经济建设为中心”发展路径的影响，区域发展延续着经济发展为主导的模式。这就意味着区域发展中的各类规范仍然要将能否更好地服务于经济发展作为判断其优劣的基本指标。不同区域的经济发展水平存在差异，区域一体化程度也有所不同，这对各区域内多元发展规范的结构有着直接影响。经济发展水平较高的区域，其一体化程度往往越大，相应的多元规范结构也越成型、越稳定。例如，与环渤海区域相比，（泛）珠三角地区的经济发展水平较高，这两个区域在多元发展规范结构上也有着显著差别。前者主要以各类公共政策为主要规范形式，多元规范结构较为松散，而后者则形成了以公共政策和法律为基础，包含大量区域合作协议和软法规范在内的、不同形式规范之间关联较为紧凑的多元规范结构样态。除经济发展水平因素之外，政府职能定位也不可忽视。众所周知，政府一直以来都是经济发展的主要推手，尽管中央政府近年来多次强调让市场发挥决定性作用，但体制惯性和发展路径依赖在短期内难以真正改变，政府在推进区域经济发展过程中往往将公共政策、法律、合作协议和软法等规范作为制度工具来使用，至于政府更倾向于采用何种规范形式则很大程度上受其职能定位的影响。一般而言，如果政府仍然将自己定位为区域发展的主导者和管理者，那么公共政策和法律规范会被更多地采用。如果政府以区域发展服务者的身份出现，那么合作协议和软法等规范形式则可能成为主要规范形式，区域内各种民间规范也会得到更多尊重。
总之，区域发展多元规范结构样态的形成及变迁，受到各种因素的影响，同时能够反映区域发展进程中很多深层次问题。探寻和分析影响多元规范结构形成以及促使其变迁的因素，对于了解区域发展不同参与主体之间的关系，以及把握区域发展的内在动力和规律等，具有重要意义。
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（责任编辑：云昭洁）