提高区域创新政策有效性的若干建议时间： 2017-06-05信息来源： 孙志燕　作者：qgy_admin　责编：

　　摘要：随着我国发展进入转型新阶段，各地区都将“创新”提升到了核心地位。但由于各地创新政策缺乏统筹协调，创新发展路径不尽明晰，在实践过程中不仅易引发新的无序竞争，还会形成一些壁垒制约知识、技术、人才等创新要素跨地区流动，降低“创新”效率，创新投入不仅不能有效转化为区域经济增长新动力，区域之间创新能力的差距还会进一步扩大，引发更严重的区域分化。为此，本报告提出，构建以“能力竞争”为中心和以“地区优势”为中心的两类区域创新政策体系，增强各地创新政策的协同性，减少地区之间可能影响到创新效率的竞争。对不同地区的创新基础和创新能力进行全面评估，为提高区域创新政策的精准性提供决策依据。改变传统分散式的区域创新组织方式，鼓励区域之间建立“创新联盟”，减少区域之间的“零和竞争”和重复性投入。加快推进相关制度改革，推动更高效、更深层次的区域协同创新。 
　　关键词：区域创新，协同创新，分工合作 


　　当前，我国各地经济普遍面临着较大的下行压力，无论是发达地区还是欠发达地区，都必须依靠“创新”来解决转型发展过程中遇到的各种矛盾和难题。“创新”也因此在各地区都被提升到了核心地位。为推动创新，各地纷纷加大研发投入，加快兴建各类创新园区、实验室、孵化器，竞相出台税收、财政补贴等各种激励政策。这些措施对激发一个地区的创新活力起到了重要推动作用，但在实践过程中也显现出一些问题，如：区域之间针对“创新”资源的竞争愈加激烈，有些地区创新资源的投入与创新能力的提升不同步，“创新”不能有效转化为区域经济增长新动力等。这些问题的存在不仅影响到国家整体创新能力的建设，也加剧了创新转型过程中的区域分化，亟须完善区域创新政策，加快推进相关领域的改革。 
　　
一、各地推动创新发展过程中存在的突出问题 
　　对比各地区推动创新发展所采取的政策措施可以发现，多数地区仍是沿袭以往加快地区经济发展、招商引资的思路来推进“创新”，即“优惠政策——建各类创新园区——引进项目”。这是基于传统工业化、城市化发展路径之下的区域创新模式，在新一轮技术革命和区域经济体系更加开放的背景下，已很难适应创新活动演变的新趋势，其弊端也日益凸显。 
　　(一)各地创新政策缺乏统筹协调，易引发新的无序竞争和市场分割 
　　自我国经济进入新常态以来，各地都有强烈的愿望加快本地区发展向“创新”转变，都期望加快创新的步伐，在短期内取得更多创新成果。在此背景下，各地区密集出台了大量的优惠政策，如税收减免、财政补贴、政府采购等地区性的激励政策。这些政策多是基于单个地区自身发展利益的考量，其政策目标主要是为本地吸引更多更优质的创新资源，引入创新项目，为本地区的经济增长提供新的动力支撑。在创新资源有限的情况下必然会在地区之间形成竞争，并且转型压力越大，这种围绕“创新资源”的竞争就会愈加激烈。如果不加以规范和适度的约束，就有可能演变成为类似于过去地区之间针对一般生产要素的恶性竞争，造成创新资源配置的扭曲，影响国家创新的整体生态环境，不利于区域创新能力的提升。 
　　(二)各地区创新发展路径不尽明晰，创新资源的利用效率降低 
　　尽管各地区在转型发展过程中都认识到了“创新”的重要性，也都提出要建设创新型省份或创新型城市的发展目标，但由于对“创新”的内涵以及创新活动的内在需求缺乏准确的把握，既没有充分考虑到“创新”演变的一般趋势和规律，也没有充分结合本地区的优势创新资源。在实践中或者简单复制国家的创新政策，或者盲目模仿一些发达地区的创新发展模式。各地普遍将创新投入的重点集中在硬件建设、项目引进和人才引进等方面，导致地区之间大量科研设施、创新园区的重复建设、低效使用。一些条件不具备的地区，所建成的实验室或生产力促进中心，往往只承担着物业服务、产品检测、设备检测等简单的功能，并没有发挥集聚创新资源，提高创新能力的作用。有些高成本引进的创新资源由于缺乏根植于本地区的创新生态环境，逐步沉淀为“惰性创新资源”，难以发挥应有的功效。这是造成我国某些地区的创新能力与创新投入未能同步提高的重要原因之一。 
　　(三)区域创新缺乏国家层面的统筹协调，不利于实现区域协调发展 
　　我国创新资源主要是按照行业或者部门进行配置，对不同发展水平、不同类型的地区在国家创新体系中应承担的功能定位尚未明确。区域创新基本上是以行政区为单元自成体系，缺乏国家层面有效的协调与平衡，造成各地创新方向趋同，创新资源“碎片化”的问题越来越突出，知识、技术、人才等创新要素在地区之间也得不到充分流动，创新资源不能共享、知识不能互补，既难以形成创新合力推动重大的科技创新，又会限制创新能力较强地区的辐射带动作用，区域之间创新能力的差距逐渐扩大。过大的区域差距又会产生“极化效应”，导致创新资源在空间上的配置失衡加剧，进而引发更严重的区域分化。长期来看，这不仅影响到国家整体创新效率的改进，也会制约国家区域协调发展总体战略的落实。 
　　
二、把握创新活动演变的新趋势 
　　随着经济体系复杂度的提高，创新主体、创新的内涵、创新的空间布局、创新的组织模式等出现了显著变化。从推动区域创新的维度来看，最值得关注的是以下三个方面： 
　　一是“创新”的复杂性和不确定性显著提高。以往创新更多是以单体技术为主，随着信息技术和智能技术的快速发展，创新已演变成为众多单体技术、多层级的组合式创新，如3D打印是以多种先进材料技术、热处理技术、算法技术等组合而成的新技术。不同的技术组合又不断衍生新的技术组合，整个技术体系变得越来越复杂，而创新相当于在众多技术集中的“暗箱”中进行，难度越来越大，不确定性也越来越高。 
　　二是“创新”需要更多的资本投入来支撑。创新的复杂性和难度超过了以往任何时期，并且技术进步的周期也在加快。过去一项新技术从启动到对产业全面发挥影响至少需要40—50年的时间，如电气化技术出现于19世纪70年代，但直到20世纪20年代才对工业产生影响。相比之下，现代信息化技术根据摩尔定律大约两年的时间就会更新。这些因素导致创新需要越来越多的资本投入，创新的边际收益随着难度的加大也在下降。根据德勤针对全球最大的12家生物制造企业研发回报率的测算，已从2010年的10.5%下降到2013年的4.8%。再如，德国大众公司在2012 — 2014年研发投入累计为343.8亿欧元，年均增长率为17.7%，但同期利润年均仅增长0.7%^①。 
　　三是“创新”在空间维度上的分工日益深化。创新与一般的经济活动相比，由于其对要素质量、支撑条件、制度环境的要求都比较高，在空间上往往具有更高的集聚性。从国际经验来看，创新活动的空间集聚具有较强的循环累积和收益递增效应，会在某个地区形成显著的创新优势，吸引更多的创新要素聚集。此外，创新复杂程度的不断提高和“知识”流动范围的扩大也进一步细化了不同地区在创新链条上的分工。根据美国社会学家埃茨科威兹(Etzkowitz)和荷兰雷德斯多夫(Leydesdorff)有关区域创新的研究，由于各地区创新基础设施、人力资本、产业发展、制度等条件的差异，创新在空间上主要聚集而成三类地区：第一是知识生产空间，主要指大学、研究机构聚集的地区，这类地区研发能力较强，相当于创新的“输出地”；第二是创新应用空间，主要是大企业、技术开发型企业聚集的地区，这类地区主要处于创新链的中后端，承担着重要的创新转换和应用开发功能；第三是共识空间，是上述两类空间以外的地区，通常处于创新链的后端，自身创新能力较低，更多依靠外部的研究机构、企业等，是创新转换应用的重要空间。每一类地区在国家创新体系中都具有不同的功能，在适当的条件下也是可以转化的。 
　　
三、提高区域创新政策有效性的若干建议 
　　区域创新是国家整个创新系统中的重要构成部分，每个地区的创新都不是孤立的，既关系到国家整体创新能力的提升，也会受到其他地区的影响。因此，提高区域创新政策有效性的关键是要树立整体、系统性思维，政策工具要能准确适应各地区差异化的创新基础条件和政策需求。具体建议如下： 
　　第一，完善区域创新政策体系，加强地区之间各类创新政策的协同性。从各国的实践来看，区域创新政策可以概括为两种类型：一种是以“地区能力”为中心的竞争性创新政策，更强调通过区域之间的竞争来配置资源、激励创新。另一种是以“地区优势”为中心的创新政策，更强调地区的特色资源条件和区域之间的分工合作。随着全球经济一体化的深入和创新分工体系的精细化，后一类区域创新政策越来越受到美、欧等发达国家的重视。从我国区域协调发展总体战略和新常态下培育新增长动力的要求来看，应改变过去单纯以“竞争性创新政策”为主的区域创新政策，尽快建立以上述两类政策为核心，相互补充的区域创新政策体系。增强各地创新政策的协同性和一致性，减少地区之间可能影响到创新效率的竞争，为贯通区域之间的创新链，构建更加有效的区域创新网络创造有利的政策环境。 
　　第二，对接国家区域协调发展战略的总体要求，加快创新资源空间布局的优化。随着高铁、航空、高速公路等现代交通网络的快速发展，以及信息通信技术的进步，我国区域经济格局和城市体系正在发生显著变化，城市群(或大都市区)将成为经济活动的主要空间组织形态，城市分工体系和要素配置的空间格局将随之重构。创新资源作为重要的经济资源，其空间配置只有与国家生产力布局的优化方向相一致时，才能真正形成区域经济增长的源动力。鉴于此，我国创新资源空间布局的优化重点包括两个方面：一是要突破行政区域的界限，以城市群为主要依托，结合各地区优势资源和产业基础，加强核心城市和节点城市创新领域的功能分工，构建跨区域、多层级的协同创新体系。二是以特色产业集群为主要载体布局若干专业化创新平台，整合各类创新资源，培育专业化的“区域创新集群”。可借鉴美国“新能源创新集群”战略，由联邦政府出资，在全国布局17个国家实验室，每个实验室都有明确的专业技术分工(如风电、太阳能、水电等)，以这些实验室为核心，联合区域内的大学、企业、政府部门、非政府组织等，共同推动能源领域的创新。 
　　第三，采取更加差异化的区域创新扶持政策，推动不同地区创新增长路径的优化。在新的区域发展环境条件下，不同类型的区域在国家城市分工体系中的地位和功能不同，对创新的政策诉求也不同，需要针对不同地区的特色资源优势和国家创新能力提升的总体要求，采取更加精准的创新扶持政策。首先要对不同地区的创新基础和创新能力进行全面评估，这是提高创新政策精准性必需的决策依据。可选取经济发展水平、创新密集型产业比重、人力资本、研发投入等系列指标，重点对不同地区创新的生产能力、吸收能力、扩散能力等方面进行综合比较，以此为基础对区域进行甄别分类。二是针对不同类别地区的特征属性，调整创新政策的着力点。对发展水平相对落后，创新基础条件较弱的地区，政策应着重改进其对创新的吸收和承接能力。包括：改善信息通信、创新服务设施等基础设施条件；加强劳动力的技能培训，引进技术密集型的制造业，改善该类地区与创新能力较强地区的连接性。对经济发展水平较高，创新资源较为集中、创新能力较强的地区，政策应着重加强其创新的生产能力和扩散能力。布局更先进的研发基础设施，发展更高水平的创新服务业，使其成为具有国际竞争力的国家创新中心，在更多创新领域发挥前沿引领作用。利用财政补贴、政府采购、金融融资等政策工具引导该地区的知识、技术、资本、人才等能够向其他地区流动，提高其创新的扩散能力，促进创新能够在更大空间范围发挥对经济增长的拉动作用。 
　　第四，改变传统分散式的区域创新组织方式，适应创新活动的演变趋势。在转型时期，我国各地区财政收入的增长都有所减缓，而社会保障、医疗等刚性支出随着人口结构的变化又在快速增长，需要高资本投入来支撑的区域创新所面临的资本约束将随之加剧。2014年，山西、辽宁、山东等7个省份用于科技的地方财政支出出现绝对量下降，仅有北京、上海、重庆和贵州4个省份规模以上工业企业研发经费投入的增长率没有下降。有些经济落后的地区支撑创新的财政能力更是有限。在此情形下，传统以行政区为单元的分散式区域创新组织方式越来越难以适应复杂创新的需求。必须加强不同地区创新资源的统筹利用，才能形成创新合力，缓解资本对创新的瓶颈约束，提高创新资源的利用效率。这就需要改革创新资源的配置方式，不能单纯考虑区域之间的平衡，要以国家整体创新效率最大化为优先目标，发挥国家创新资金和创新基础设施布局的宏观引导作用，鼓励区域之间建立“创新联盟”，减少区域之间的“零和竞争”和重复性投入。可借鉴美国制造业创新的组织模式，如轻质金属材料技术的创新，由联邦政府和五个州政府共同出资在底特律市建设创新合作中心，合作网络涉及25个州的82个机构，包括大学、大企业和中小企业、教育培训机构等，涵盖了轻质金属研发、制造、产业应用等整个供应链系统，每个参加创新网络的成员都可获得一定的资助或不同的优先权，如中小企业可优先获得免费的技术服务。这种创新组织方式不仅有利于挖掘各类创新主体的优势，还有利于促进创新与需求的有效对接，形成创新的协同效应。 
　　第五，加快推进相关制度的改革，为构建开放的区域创新生态环境奠定基础。全球创新活动在空间上的分工正日益深化，每个地区的创新都是在一个开放竞争的国际环境中进行。这就需要转变观念，加快相关制度的改革，引导各地区在挖掘自身创新优势条件基础上，要积极参与不同层面区域创新的分工合作。具体包括：一是加快推进地区创新绩效评价制度的改革，改变传统上将创新指标按地区或部门进行分解的考核方式，针对不同层次、不同功能的创新主体建立分类创新评价体系。二是加快完善知识产权法、合同法、商业秘密法等相关法律法规，以及政府采购、财税等配套制度，尽快解决地区之间在创新合作过程中，涉及的诸如资产所有权的调整、知识产权的归属、技术、数据信息等无形资产产权的界定、成果转化过程中的利益分配等问题，为创新资源的跨区域流动，建立跨区域的合作共享机制奠定制度基础。三是理顺不同层级政府在创新过程中的权责。创新是需要大量资本投入支撑的。对于有些财政能力较弱的地区，很难依靠自身的能力启动“创新”，并参与到区域创新分工之中，需要中央政府发挥更重要的创新“催化”作用。此外，我国现阶段的创新更多是要追赶技术前沿，突破关键核心技术，单纯依靠某个地区难以完成，需要更好发挥中央政府作为创新“组织者”的作用，推动更高效、更深层次的区域分工合作和协同创新。 
　　
注释： 
　　①资料来源：EU R&D Scoreboard 2015。 
　　参考文献： 
　　〔1〕NSTC,2016,National Network for Manufacturing innovation program annual report. 
　　〔2〕René Wintjes, Hugo Hollanders, 2011,Innovation pathways and policy challenges at the regional level: smart specialization. UNU working paper. 
　　〔3〕Etzkowitz, H. and M. Ranga,2011,“Spaces”: A Triple Helix Governance Strategy for Regional Innovation., London: Routledge. 
　　〔4〕Marina Ranga & Henry Etzkowitz, 2012,Great Expectations: An Innovation Solution to the Contemporary Economic Crisis, European Planning Studies. 
 
 
　　 作者： 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部 孙志燕     来源： 国研网