更有效发挥区域政策在推动经济转型中的作用时间： 2017-11-16信息来源：国务院发展研究中心“引领新经济新常态的战略与政策”课题组　作者：qgy_admin　责编：

摘要：实现经济中高速增长、提高经济运行的效率、增强发展的公平性和可持续性，是新阶段我国转型发展面临的重要任务。科学有效的区域政策可以促进生产力布局的空间优化，改进资源要素的空间配置效率，推动经济增长，促进区域平衡和可持续发展，对推动国家经济转型具有重要作用。本报告根据新常态下我国转型发展的内在要求，提出我国区域政策应在推动区域经济增长，优化资源要素空间配置，促进区际公平和生态可持续发展方面发挥更有效的作用；优化区域政策的重点是强化区域政策在培育增长极和支持东北等特殊困难地区转型发展中的作用，增强区域政策与全国统一市场建设要求的一致性和协调性，更加注重跨区域合作的机制性安排。
关键词：区域政策，转型发展，协同发展
从空间上看，国民经济由不同规模的区域经济构成，区域经济发展的速度、方式显著地影响着国民经济发展的速度和方式，而区域政策又是影响区域发展格局不容忽视和小觑的重要因素。顺利完成新阶段的发展任务，形成新的经济运行状态，必须更加有效地发挥区域政策在推动经济转型中的作用。


    一、新常态下经济转型对区域政策提出的新要求
    在不同发展阶段，经济转型的具体目标和任务不同。我国现阶段经济转型的主要任务是，实现经济中高速增长、提高经济运行的效率、增强发展的公平性和可持续性。新时期的区域政策必须使我国的区域发展有助于完成上述任务。
    (一)区域政策要在推动区域经济增长中发挥更大作用
    首先，从近中期来看，区域政策要在稳定区域经济增长中发挥有效作用。在我国经济增长速度下降的大背景下，各地区域经济增长也普遍进入了下行的通道。2010-2015年期间，东北三省、山西、海南等地经济增长速度的降幅都超过了50%。同期，青海、四川、内蒙古等地的经济增速降幅也超过了40%。伴随着经济增速的显著下降，这些地区出现了企业亏损面扩大、企业利润下降、企业债务风险加大、政府财政能力下降、社会就业风险凸显等突出现象。如果不能尽快提高这些地区的经济增长速度，那么不仅会拖累国民经济增长速度，而且会造成区域性的社会不稳定，甚至会诱发全国性的社会不稳定。
    其次，从中长期来看，区域政策应在培育和发展增长极上起到更有力的作用。经过三十多年的高速增长，东部沿海地区一些增长极的增长空间收窄，对国民经济增长的带动作用开始减弱。在新的发展阶段实现经济的中高速增长，在空间上迫切需要培养和发展一系列新的区域经济增长极。我国广大的中西部地区，发展水平低，人口规模大，自然资源丰富，有不少地区业已形成良好的发展基础，既有必要也有可能在这些地区培育一批新的增长极。
    (二)区域政策要在优化资源要素空间配置的过程中发挥更大的作用
    在新常态下，推动经济增长将越来越多依靠全要素生产率的提高，而要素在空间上的配置状况直接影响着全要素生产率的水平。从目前的情况来看，我国资源要素配置有着很大的改进空间，表现在：各地的产业分工还不够优化，在一些传统产业领域(比如钢铁、水泥)，包括新兴产业领域(比如大数据、新能源、生物制药、新能源汽车)都存在比较严重的“同质化竞争”。一些行业的产能利用率不高反映了这一状况：比如，2015年，钢铁产能利用率不足67%^①，中国汽车制造商也有一半的产能闲置。这本身就是资源的浪费和效率的损失。同时，地区之间的“同质化竞争”又会进一步导致各地企业进行低价竞争，无法获得合理的利润回报，创新投入受到限制，创新能力得不到有效提升，严重削弱未来发展的基础。新时期的区域政策应能够有效引导各地区加强区域之间的产业分工协作与优势互补，形成更合理的区域竞争格局，通过要素在空间上的优化配置助推全要素生产率的提高。
    (三)区域政策要在促进“区际公平”的过程中发挥更大作用
    虽然从整体上看，近年来我国区域差距有所缩小，但是其水平依然较高，并出现了新的区域发展不平衡现象，即南北发展的不平衡。此外，由于信息通信、智能制造等技术快速变革、现代交通物流体系的快速发展、全球分工体系的深度调整等多种因素的影响，区域经济的发展越来越依赖于所拥有的“人才、技术、资本”等资源要素，以及对此类资源的配置能力，而这些要素在空间上表现出显著的积聚规模收益递增的特点。这一特点又会产生较强的循环累积效应，使得优质资源要素持续向那些具有先发优势条件的地区聚集，而其他地区因竞争条件不够优越，既难以通过竞争引入发展所必要的资源，自身的资源还会由于虹吸效应而不断流出，导致劣势地区的“劣势”更加突出，使得经济发展在整个地理空间上的失衡进一步加剧，区域之间的收入差距也会随着结构转型的深化而不可避免地扩大。在上述情景下，必须强化区域政策对发展的“均衡化作用”。
    (四)区域政策在促进生态环境可持续发展的过程中要发挥更大的作用
    伴随着多年的快速增长，我国部分地区资源环境承载力明显下降，环境污染、生态退化等一系列问题越来越突出。要解决这些问题，区域政策必须引导各地在发展过程中处理好人与自然关系，促进各地形成更合理的竞争格局，加快转变发展方式，更高效地利用资源和要素，更有力地保护生态，尽快扭转生态环境恶化的趋势，不断增强生态环境的承载力。

    二、现存区域政策存在某些缺陷，使之难以很好地发挥其在推动经济转型中的作用
    经过多年的探索和实践，我国已初步形成比较完整的区域政策体系。但与新时期转型发展的要求相比，还存在一定的不足之处，影响其推动经济转型之作用的发挥。
    (一)现行区域政策不能很好地发挥培育增长极的作用
从区域经济发展的规律和经验来看，培育增长极需要使政策资源在空间上有一定程度的集中。目前，我国出台的一系列区域政策虽然都有培育增长极的初衷，但政策效果并不十分理想，主要是由于以下原因。
    第一，出台的区域战略、规划、指导意见繁多，协同性不够。从内容上看，区域政策既有综合性的(比如，西部大开发、中部崛起、东北振兴)，也有专题性的(比如各类创新园区、物流园区、城乡统筹改革试验区)；从覆盖空间范围上来看，既有跨行政区、大板块的(如长江经济带、京津冀)，也有针对特定行政单元、小板块的(如上海自由贸易试验区等)。过多的区域战略、规划和指导意见，在客观上导致了政策资源在空间上的分散化，特定空间所负载的政策含金量降低，难以推动特定地区实现超越式发展。
    第二，不少国家职能部门都出台区域发展政策，使得某一特定地区同时集各种“帽子”政策于一身，整合度不够。如陕西西安一个地区就有经济技术开发区(工信部门)、西安高新区(科技部门)、西成新区(发展改革委)、关中天水经济区、全面创新改革试验区(深改办)、自主创新示范区、双创试点示范区等诸多名目，即所谓的“上面千条线，下面一根针”。看似政策资源向某个地区集中，却导致两个不良后果，一是使得特定地区发展目标过多、发展方向模糊、发展任务及其阶段性重点不明确，严重影响地方的工作效率；二是由于与政策相配套的资金来源渠道不一样，不能交叉或整合使用，难以形成政策合力。
    (二)现行区域政策不能很好地发挥改进资源配置效率的作用
    从整体上看，我国的区域政策是板块化的区域政策。这种类型的区域政策本身并没有好与坏、优与劣之分，关键在于其是否有明确的定位。而我国现行针对各板块的区域政策在发展目标、主导产业、政策工具等方面都有很大相似性，并不能很好地反映各地资源禀赋、发展基础等方面的差异。在这样的区域政策引导下，各地难以形成合理的分工格局，从而影响资源要素的空间配置效率。特别值得一提的是，新常态下各地的发展都越来越依靠创新，区域政策也越来越强调创新，但定位和内容相似的区域政策，在实施过程中，往往会导致创新资源在空间上过于分散，难以进行有实质意义的创新攻关，难以有效支撑各地的创新发展，从而不利于各地生产率的整体改进。
    (三)现行区域政策不能很好地发挥促进区际公平的作用
    改革开放初期的区域政策，更强调通过一部分地区优先发展来带动全国整体发展的思路，但随着发展阶段的转变，区域政策应在整体上有助于实现区域均衡发展，这就需要使欠发达地区得到更多的政策支持。但目前由于针对欠发达地区的区域政策之含金量相对减弱，这些政策在促进区域均衡发展方面的作用并不十分显著。另外，许多区域政策的落实都需要地方有相应的资金与之配套，这造成了这样一种局面：富裕地区因为其有更强的财政能力支撑而实现了更大的政策效应，进一步吸引发展要素向其集中；而欠发达地区因其财政能力较弱而难以形成政策效应，对发展要素的聚集能力得不到提升。
    (四)现行区域政策不能很好地发挥促进区域可持续发展方面的作用
    现行区域政策大多是综合性区域政策，包含着多元化的政策目标，这些目标的相对重要性和优先序并不明确，比如：在不少的区域政策中，都有要“处理好经济发展与生态保护、环境治理的关系”的原则，但是，在现实中如何把握发展和保护环境的平衡点是一个艰难的挑战，尤其是在各地的就业、财政等压力普遍加大的背景下，一些地方有可能置生态环境保护于不顾。还有一个值得关注的问题是，越来越多的生态环境问题呈现出跨区域特征(比如，雾霾、水污染等)，板块化的区域政策难以适应这种局面。

    三、新时期区域政策的优化方向和若干建议
    在新的发展阶段，优化区域政策首先要坚持问题导向，从解决现实问题出发，消除区域政策既存的缺陷；其次也要运用前瞻性思维，使区域政策更能适应未来发展的需要。从区域发展的大势来看，由于交通和信息技术的进步，未来发展要素将会以比过去更快的速度向优势地区集中。如果不对这一过程加以适当调节，那么区域发展可能会出现更为严重的极化现象。这不仅会影响区际公平，也可能带来特定区域的社会治理、环境治理的问题，从而最终影响国民经济的持续增长。因此，从整体上说，未来的区域政策应发挥好均衡各地发展的作用，这是未来优化区域政策的总方向。当前优化区域政策的重点应为：强化区域政策培育增长极和支持东北等特殊困难地区转型发展的作用；加强区域政策与建设全国统一市场之要求的协调性和一致性；更加注重跨区域合作机制性安排。
    (一)在适宜的地区培育更多的增长极
    要在主体功能区制度和国家新型城镇化规划(2014-2020年)对于空间发展格局构想的基础上，通过进一步研究对比各地区发展的区位条件、资源环境、发展基础等因素，科学筛选出具有较大发展潜力的地区作为区域政策培育增长极的对象，重点是要在广大中西部地区选择一些潜在优势地区。中西部地区人口占全国的比重超过50%，发展水平与沿海地区有较大差距，有必要在这些地区培育一批新的增长极，以促进区域均衡发展。随着交通条件、通信条件的不断改善，在中西部地区形成一系列增长极的可能性越来越大。同时，要对现有关于区域发展的规划、战略等进行系统梳理和政策效果评估，废除无效果或者效果甚微的政策，对于保留下来的区域政策，要以所选定的增长极为空间单元进行整合，形成支持这些特定空间单元的政策合力。假如所选定的培育对象，目前尚无相对应的区域政策，可考虑制定有针对性、含金量更高的支持政策。
    (二)加大对东北等特殊困难地区的支持力度
    目前我国特殊困难地区主要包括两种类型：一种是因转型困难而陷入发展停滞的地区，如东北地区；另一种是自然条件恶劣而长期处于欠发达状态的地区，如14个集中连片贫困区。
    针对东北等转型困难地区，国家已制定了一系列扶持政策，如《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略  加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》(2016)、《东北振兴“十三五”规划》、《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》(2016)等。关键是要找准突破口，切实有效地推动各项政策的实施。建议首先要加大资金支持力度，尽快解决历史遗留问题，使之能够“轻装上阵”；另一方面，要发挥好国家组织动员研发资源的作用，统筹利用好东北地区的科研资源，使之集中在某些具有相对优势、又对转型发展起决定性作用的特定领域，以尽快形成助推结构转型的科技力量。
针对贫困地区的政策重点是，加大对基础设施尤其是垃圾处理、污水排放等环保方面的基础设施、教育、医疗等基本公共服务设施的投资力度，改善发展的自然和人力资本条件；通过税收、财政补贴、投融资、政府采购等政策引导贫困地区积极探索更绿色、更可持续的发展路径。
    (三)强化区域政策与全国统一市场建设要求的一致性和协调性
    全国市场的统一是深化各地分工和提高资源配置效率的必要前提。目前不少阻碍产品和要素流动的制度壁垒已经被打破，但一些制度，如户籍、职业资格认定、社会保障等方面的制度依然对劳动力的跨区域流动有着显著的限制作用。此外，跨区域基础设施的连接性也不够强，产品要素流动依然面临着一些障碍。建设全国统一市场既要通过改革消除制度层面的壁垒，也要通过基础设施的优化布局消除硬件层面的壁垒。虽然区域政策要体现各地差异化发展的要求，但是，区域政策的设计也要体现建设全国统一市场的要求，要使之有利于而不是有碍于产品和要素在空间上的自由流动，使之通过改善发展的软环境和硬条件而不是通过保护本地市场来达到支持特定地区发展的目的。
    (四)更加注重协同发展机制的建设
    在当今时代，各地区发展相互依存、相互影响的程度越来越高，这就需要提供更多跨区域公共服务和公共设施，如：跨区域发展规划的制定，教育、医疗等公共服务设施的跨区域共享、交通基础设施的跨区域建设、环境的跨区域治理。如果没有一个超越行政区的机制化安排，这些跨区域的公共产品就难以提供，跨区域的公共设施建设就难以推进。目前，我国在跨区域环境治理方面已进行了一些探索，如跨区域环境联合监管、联合执法。但这是事后监管，即在环境问题出现之后再治理，要承担很高的治理代价。事实上，建立良好的生态环境，从源头尽可能减少生产环节的污染更为重要。这就需要依靠地区之间的协同发展机制，推动各地功能定位、产业发展的协同，在更大的空间范围内，实现人与自然的和谐。

注释：
①资料来源：前瞻产业研究院提供的《2016-2021年中国钢铁行业发展前景与投资战略规划分析报告》。


国务院发展研究中心“引领经济新常态的战略与政策”课题组
课题总负责人：李伟
课题执行负责人：张军扩
参加：张来明  隆国强  王一鸣  余斌
课题协调人：侯永志  刘培林  吴振宇
专题负责人：侯永志
执笔：孙志燕 侯永志

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