区域经济中的空间尺度与区域层次——兼论区域规划的类型时间： 2018-02-13信息来源：张可云　作者：qgy_admin　责编：

在已经发布的区域规划中，各区域的大小有很大差别，区域的类型多种多样。最小的区域只涉及一个地方（即行政区域）的局部，如广东的横琴岛、北京的中关村科技园区以及重庆的“两江新区”等；稍大的区域有两类，一类是省份内地市级行政区域的组合，如新疆的天山北坡地区、湖南的环长株潭城市群以及湖北的武汉都市圈等，另一类是若干省级行政区的边缘地区，如晋陕豫黄河金三角经济技术协作区、淮海经济区以及呼包鄂榆地区等；再大一些的区域涉及较少的省级行政区域或一些省份的局部地区，如京津冀地区、长江三角洲、海峡西岸经济区等；更大的一些区域包括较多（三个以上）的完整省级行政区域，如泛珠江三角洲区域、长江经济带、环渤海地区等；四大战略区域（即西部地区、东北地区、中部地区与东部地区）是由中央政府确定的制定区域战略的基本框架，其中省份最少的东北地区在规划制定时包括东北三省与内蒙古东五盟市；此外，还有跨国的区域，如“一带一路”、东北亚区域、大湄公河次区域等。可见，区域既有尺度大小不一的区别，又有层次区别；不同尺度和不同层次的区域既可能有包含关系，也可能有交叉关系，还有可能互不相关。那么，不同尺度的区域为何差别那么大？不同层次的区域规划的性质与作用一样吗？

上世纪末，区域经济就开始成为了引人关注的热点问题，不仅各级政府决策重视，而且学术研究日益活跃。进入新世纪后，不断有新的区域规划与区域政策出台，区域经济学研究成果不断涌现，区域经济学的显学地位确立。然而，无论是学术界还是决策部门，对区域的空间尺度与区域层次问题注意不够，并因而在一定程度上引起了对区域以及区域规划和区域政策认识的混乱。

区域是一个主观划分的空间概念，与其有关的概念较多，主要有地区、地域、地带、区位、地方以及地点等。在区域经济学中，这些概念既有联系，也有区别，不能混淆（关于这些概念的联系与区别，参见我于今年4月8日写的《区域的定义及其与其他相关概念的异同辨析》）。同时，区域又是一个有层次的空间概念，小尺度的区域在空间上组合便可构成较大尺度的区域，不同层次的区域的性质与功能是不一样的，其运行机制也不一致。识别尺度大小不一与层次不同区域，主要原因在于政府区域管理的目的存在多样性。一般而言，小尺度的区域适用于解决具体问题，而大尺度区域适用于解决战略问题。从理论上可以抽象出“一般区域”，但现实中是找不出“一般区域”的。西方经济地理学家批评新经济地理学创始人克鲁格曼的主要理由之一是，克鲁格曼研究的是模糊的区域，而且其试图用同一个一般机制解释不同尺度与层级的区域的发展过程。用中国的例子来说明一下这个观点，请问长江经济带与长江三角洲的发展机制是一样的吗？区域规划不是抽象的理论研究，而是面向具体区域的应用研究，因此区域的尺度与层次显得格外重要。

根据中国中央与地方政府的区域规划决策，实际操作的区域可以根据空间尺度细分为七个层次：

一是小空间单元区域。这类区域往往是一个行政区域内的局部地区，由地方政府负责；

二是省份内地市组合区域。这类区域要么为省内核心区域，要么为问题突出的区域；

三是省际边缘区域。这类区域的构成单元基本上是地缘相近，人缘相亲，发展水平与面临的问题相似；

四是跨少数省份区域。构成这类区域的不同省份要么在经济联系方面比较密切，要么具有较大的互补性，要么在地理或文化方面具有较大的相似性；

五是跨较多省份区域。这类区域往往有一个纽带，如河流、铁路或海湾等，构成省份的差别较大；

六是战略区域。这类区域是中央政府为统筹区域发展而专门划定的；

七是跨国家区域。这类区域也是中央政府有目的地划定的，但边界不一定固定，因为中国政府不可能跨国调控。

最近十多年，中央政府批准或批复了许多区域规划，这些规划所针对的区域类型都可在上述七类中对号入座。虽然区域的划分无疑是主观的，但不能漫无目的随意划分。在讨论不同区域规划的不同目的之前，需要弄清楚几个十分容易混淆甚至是混为一谈的学术概念，即国家战略、区域战略、区域规划与区域政策。

国家战略是有关国家未来发展的纲领性宏观谋划，一般要规定战略目标、战略思路、战略任务与战略工具，而且国家往往会根据特定时期的发展阶段性特征定期调整其国家战略，中国的国家战略一般是在五年规划（2005年以前称五年计划）中公布的；区域战略是为了落实国家战略而制定的，是对国家发展的空间安排所作出的一个蓝图性谋划，其与国家战略的最大区别在于强调了重点空间的布局；区域规划与区域政策是支撑区域战略目标的工具或手段，区域规划是针对特定区域所作出的发展空间具体部署，而区域政策是针对问题区域的扶持或限制手段。由国家战略到区域战略再到区域规划和区域政策，空间属性不断增强。需要特别指出的是，不同空间尺度和不同层次的区域规划的空间属性又不是完全一致的，也就是说，针对不同尺度与层次的区域的规划的性质与作用是不尽相同的。区域规划有实体规划(physical planning)与战略规划(strategical planning)之分，在这两个极端之间又可分出许多种区域规划类型。打一个比方，实体规划与战略规划类似于一条连续直线的两个端点，其之间存在无穷的可能点。在已发布的种种区域规划中，小空间单元区域规划偏重于实体规划，而战略区域规划是典型的战略规划。

——小空间单元区域规划本质上属于实体规划，其谋划的是特别具体的空间的利用方式，与中国所说的详细规划甚至是控制性规划基本上是一致的。这类区域规划操作性和约束性强。从已发布的这类区域规划来看，许多此类区域规划偏重功能分区与土地利用，但也有一些规划过多注重战略内容，显得有些舍本求末。

——省份内地市组合区域规划的主要目的是打造省域经济的增长极或治疗关键的区域病。这类区域规划是介乎实体规划和战略规划中间偏前者的规划。

——省际边缘区域规划兼顾实体与战略内容。这类区域规划除了带有功能分区性质外，重点强调的是构成单元间的合作途径的具体安排。

——跨少数省份区域规划有明确的目的，即促进不同省份的协调或协同发展。这类区域规划基本上没有实体规划的内容，重点是明确区域协调或协同的任务与手段。

——跨较多省份区域完全没有实体规划的内容而带有较强的战略性，其安排的是战略合作框架，以形成国内较多省份的合力。

——战略区域规划突出强调的区域发展的战略方向，战略任务与战略手段是其重点内容，空间安排强调区域功能定位与核心骨架布局。此类区域规划带有指导性。

——跨国家区域规划严格意义上说已经超出了区域经济学中所定义的区域规划的范畴，区域经济学与国际经济学均研究这一领域的问题。需要特别注意的是，有些跨国区域是可以规划的，有些是不能规划的。例如，澜沧江—湄公河次区域是可以在相关国家一致同意的前提下制定区域规划的，但“一带一路”只是一个愿景与倡议，不可能制定区域规划，因为相关国家众多，很难完全达成意见一致的规划，只能通过国家间的谈判作出不同的安排。国内有人将《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》称为《“一带一路”规划》，这是一个典型的学术错误。当然，国家内部不同行政区域就参与“一带一路”建设制定规划是可行的，但这类规划并非严格意义上的区域规划。

应该说，中国的区域规划是一个长盛不衰的热点问题，政府与学术界都十分重视。但是，对区域规划的内涵、分类、制定规范、操作程序与评价机制等尚没有达成共识。多年前，许多区域经济学领域的学者便呼吁制定并实施《区域规划法》，但进展并不顺利。这主要是由于区域有不同的尺度与层次，而且不同尺度与层次的区域规划的性质与作用是不尽相同的，因而制定一个普适的区域规划规范存在相当大的难度。只有根据空间尺度与层次的不同，分门别类研究，才有可能达成共识。

根据发达国家区域规划实践，要真正完善区域规划必须有一个明确的、具有立法意义的区域划分框架。欧盟的区域框架称为NUTS，美国的区域框架称为EA，我将这类区域统称为标准区域（这个概念是我在《区域经济政策》一书中提出的，其内涵也是我首次界定的），而且这本书曾经提出过一个中国四级标准区域划分初步设想（参见该书第504—506页）。标准区域划分的目的是为区域规划提供基本区域框架并为识别问题区域提供基本空间单元。早在2000年我就提出，要完善中国的区域规划与区域政策，就必须有一个前提条件，即制定一个明确的标准区域和问题区域划分框架。目前的区域划分随意性太大，而且范围经常变化，显得很不严肃。例如，长江三角洲地区与京津冀地区的范围就曾经多次发生变化，而且由同一个国家职能部门出台的同一区域的不同版本的规划所涉及的范围居然不一致。

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总之，空间尺度不同、层次不同的区域所需要解决的主要问题不同，因此规划的重点、性质以及目的等不可能相同。中国曾经流行一顺口溜：“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，全是鬼话，不如领导的一句话。”为了避免这种情况，区域规划必须进行大刀阔斧的改革，在制定主体、对象、程序、执行、监督与评价方面作完善、科学的安排。在研究区域规划时，不能脱离空间尺度与层次；在实际操作时，切忌不同区域规划内容与框架雷同，而应该注意根据目的确定规划的框架与重点。否则，区域规划的实用性与调控作用将大打折扣。