绿色发展：提升区域发展质量的“胜负手”时间： 2018-03-19信息来源：　作者：qgy_admin　责编：

编者按：2017年9月5日《中共中央 国务院关于开展质量提升行动的指导意见》出台，其中提到中国建设质量强国的一大主要目标是要注重区域质量水平的整体跃升。区域协调与共享、区域创新发展、主体功能定位、产业布局与转型升级、区域环境容量与绿色发展、区域科技发展、产业梯度转移与升级、特色小镇建设与区域质量品牌打造等问题再次成为中国区域经济实现质量提升需要关注的重点。十九大报告提出，我们“必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”“着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益”。当前，中国的区域经济发展呈现互联互通和差异化发展格局，区域经济发展质量提升的困境有哪些，着力点在哪里，如何破除区域发展质量提升的瓶颈，如何推进区域经济发展质量的全面提升，如何打造中国品牌、树立中国区域经济新形象等问题是以区域经济质量提升实现对中国经济带动式发展的重点问题。本期特别邀请国内知名专家学者围绕上述相关问题进行探讨，以期为中国建设质量强国与实现区域经济更好更快发展建言献策。
关键词：中国区域经济；发展质量；绿色发展
中图分类号：F062.5 文献标识码：A  文章编号：2095-5766（2018）01-0001-11 收稿日期：2017-11-09


改革开放近40年来，中国经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就，创造了人类历史上前所未有的大国工业化奇迹。然而，压缩式工业化模式表现出量的扩张的典型特征，“高投入、高消耗、高污染、低质量、低效益、低产出”的增长方式长期主导中国经济发展，导致资源浪费、环境恶化、结构失衡、区域分化等问题和矛盾十分突出。党的十九大报告明确提出中国特色社会主义进入新时代。新时代也是质量第一的时代，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期……必须坚持质量第一、效益优先……”

人类步入工业化社会以来，一个国家或地区的发展目标由追求速度转为强调质量是经济社会演进的普遍规律。纵观全球，当今世界的经济强国无一不是质量强国，而德国、日本等质量强国也都凭借后发优势，实现了从量的积累向质的提升的重大转型。顺应“质量时代”的新目标新要求，2017年9月出台的《中共中央 国务院关于开展质量提升行动的指导意见》（以下简称《意见》），将提高供给质量作为供给侧结构性改革的主攻方向，《意见》还首次将区域发展质量的整体跃升列为与产品、服务、工程质量并立的建立质量强国的主要目标。

受自然条件、资源禀赋、地理气候、历史文化、政策导向等多种因素的交互影响，我国区域经济发展不平衡不协调的矛盾长期存在，这不仅是区域发展质量整体水平不高的反映，也是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的一个缩影。十九大报告确立“质量第一”的发展方向，直指新时代我国社会主要矛盾的变化，推动区域发展质量整体跃升，就是要赢下破解这一长期矛盾的攻坚战。然而，与产品、服务、工程等更为具体的质量管理对象相比，提升区域发展质量需要在多个维度综合发力。同时，区域发展质量的评价标准也更为复杂和多元化，甚至涉及一些主观因素和价值判断。除了从协同发展的角度对区域发展质量提升的总体进展做出评估之外，评价不同地区发展质量也要遵循差别化的原则。归根结底，对于特定区域发展的质量，那一方水土上的“人”最有发言权，而以往以GDP为导向的评价体系在很大程度上是人类进入工业化社会后价值趋同的结果，今后评判区域发展质量有必要对各地发展路径的差异性给予更多的包容。鉴于我国经济总量巨大、各地条件迥异，未来区域层面的质量提升政策应因地制宜地考虑不同地区的实际情况，充分发挥市场机制在配置资源中的决定性作用，引导鼓励各地深度挖掘独特的区位优势，创新区域质量提升的思路和模式，形成差别化、协同化的区域发展格局。

应该看到，尽管处在不同发展阶段的各地民众对发展质量的判断并不在一条水平线上，但高质量的生态环境却已经成为当前人民最为普遍和紧迫的发展诉求之一。因此，绿色发展不仅是提升区域发展质量的重要抓手，也是评价区域发展质量的核心指标。
经历了“十一五”和“十二五”两个五年规划的强制性节能减排实践之后，“十三五”以来，从中央到地方继续施加“环保高压”。在一系列环保“组合拳”的作用下，我国主要污染物排放得到了一定程度的控制，环境管理体系建设取得积极进展，但总体来看，加速工业化导致我国经济增长与有限环境容量之间的矛盾不断凸显，加之长期以来各地的生态环境欠账较多，环境质量恶化的态势尚未从根本上得到遏制，而是形成了“局部有所改善、总体尚未遏制、形势依然严峻、压力继续加大”的局面。当前，中国正处于工业化中后期和城镇化加快发展的重要阶段，能源消费与经济增长实现强脱钩面临诸多困难和障碍，包括农村地区在内的污染源趋于多样化，环境容量不断被挤压，区域性、复合型、累积性环境污染问题集中暴露，生态环境已成为影响经济可持续发展、居民健康、公共安全、社会稳定，甚至中国国际形象的重要因素之一，而现行环境管理能力建设相对滞后，管理模式和总体水平很难适应绿色发展理念的新要求，与进入中国特色新时代各地民众对生态环境质量改善的现实需求有较大差距。

不同机构的测算结果显示，我国主要工业污染物及碳排放总量将在2020—2030年陆续达到峰值。由此显见，“十三五”时期乃至更长的时期内，我国主要污染物排放仍将处于高位，经济增长与环境质量之间的矛盾难以规避，在一些领域和部分地区，这一矛盾甚至有可能更加尖锐，成为区域发展质量提升的主要制约因素。因此，全国范围内绿色发展不可能毕工于一役，需要做好长期持续投入、攻坚克难的制度和资金准备。同时，值得关注的是，对于不同地区而言，经济增长与环境质量之间的关系及其阶段性特征不尽相同，表现为环境库兹涅茨曲线呈现地域性和时间性差异。目前，我国东、中、西部三大区域经济和社会发展处于不同阶段。沿海地区已进入工业化后期的前半阶段，中部地区总体处于工业化中期的后半阶段，而西部地区仍处在工业化中期的前半阶段。不同的发展阶段导致各省区污染治理投入规模和治理效果存在较大差异。此外，我国主要污染物排放及其治理效果还不同程度地受到地理、气候等自然条件的影响，不同地区环境保护、污染治理、生态修复的目标及其在区域发展质量评价指标体系中的权重应体现发展阶段和区位条件的差别，环保执法手段也需要更有针对性的创新。

再以动态和长远的眼光来考察区域发展质量与绿色转型之间的关系，即二者的关系由失衡到恢复平衡再到正向的相互强化，最终转入环境驱动型区域发展，从而真正实现“绿水青山就是金山银山”，尽管不同国家、不同地区可以有不同的模式选择，但结构调整无疑是必经之路。实际上，从发达国家过去半个多世纪的实践来看，绿色化和可持续发展始终绕不开以技术创新为根本动力的结构调整和产业升级。当然，发达国家绿色转型在很大程度上倚仗持续向发展中国家转移高污染生产能力，中国实现经济与环境脱钩显然难以复制发达国家走过的道路，但发达国家的经验也并非全无可学习和借鉴之处，至少表明提高要素跨区域流动的充分性、扫除资源配置的地域壁垒对于绿色转型是行之有效的政策方向。然而，我国推进供给侧结构性改革以来，不同地区在结构转型中某种程度上仍然各自为战，纷纷将机器人、石墨烯、新能源汽车等战略性新兴产业作为新经济的发力点，新兴产业园区的建设开启了新一轮地区同质竞争，这些重复投资导致大量资金和资源浪费。如果类似情况在未来绿色发展中再次上演，由此造成的大规模“盲目绿色”势必成为实现区域发展质量提升的严重障碍。

为此，首先要统筹不同地区结构转型和绿色发展的目标，形成区域发展的绿色布局。国家应进一步完善主体功能区建设规划，促进西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地以及各项沿海、区域开发战略的配套政策，协调地区之间的绿色转型进程，缩小转型成果分配的差距，缓解绿色发展中的地区不平衡矛盾。各地区则要充分发挥各自优势，协同合作，在产业绿色转型中扮演不同角色。对于东部地区而言，应确立产业绿色化、智能化先行者的角色，深入挖掘产业配套体系、科技创新能力、资源环境保护经验、金融服务水平等优势，大力扶持电子信息、新材料、生物工程和生物医药等产业的发展，加快实现区域发展动能转换。中西部地区的产业绿色转型则要发掘自然资源、土地资源和劳动力资源等区位优势，加大新能源、战略性矿产等优质资源的绿色、可持续开发力度，支持地方发展资源深加工、装备制造等上下游产业，形成以绿色资源能源为核心的差别化区域产业结构。在此基础上，国家要长期保持对西部地区的扶持政策，地方政府也需要制定地方绿色发展的长期规划，保障产业绿色转型的延续性。

其次，将打造生态文明实验区、促进生态格局优化作为推动绿色发展、实现区域生态环境质量跃升的重要抓手。根据《意见》的总体要求，广泛吸收各省（市、区）开展生态文明建设试点示范的经验，梳理生态文明建设实验区建设面临的问题与障碍，制定实施“生态文明实验区建设专项规划”，选择有代表性的地区，既要包括国家重点生态功能区，又要涵盖一些生态损害严重、生态修复难度大的典型地区，从而利用生态文明实验区建设释放的制度红利、转移支付和社会影响，通过5—10年的努力，啃下生态严重受损地区生态恢复和涵养的“硬骨头”。建设生态文明实验区可参考自贸区的负面清单管理，在依托重点生态功能区设立的生态文明实验区中，实行产业准入负面清单，划出生态文明实验区的产业发展红线。同时，要注重生态文明实验区建设以及主体功能区战略实施与国民经济和社会发展总体战略和专项规划相对接，共同带动生态格局提质优化。
再次，紧紧扭住“环境综合治理”不放松，使得区域发展质量提升的成果真正惠及当地民众。深入贯彻落实党的十九大精神，在系统分析全面建成小康社会面临的生态环境挑战、探讨环境管理体系中政府与市场的关系的基础上，在《意见》指导下，通过专项规划或转型立法等形式，明确提出符合生态文明建设要求，鼓励引导多元化主体参与，有效扩展环境资源，切实改善环境质量，不断提升环境公共服务水平，积极回应公众绿色生活诉求的区域环境治理范式和政策支撑体系，加快环境管理的新模式和环境政策工具创新，全面提升各地绿色治理能力。要充分考虑经济下行态势下减排的难度和地方环境执法的压力，为加快工业化城镇化、全面建成小康社会留足排放空间，为气候变化谈判提供回旋余地。同时，加快推进地方生态环境监测网络的建设运行，打造开放式、多层级的环境保护投入体系和响应机制，重点提高细颗粒物、饮用水、土壤、重金属、有毒有害化学品排放和污染的监测和发布水平；将农业、农村、农民“三农”作为提升区域绿色发展水平、开展环境治理和环保教育培训的重点目标对象和环境执法新的着力点，依托乡村治理战略，加快推进农业现代化，不断探索有中国特色、高效集约绿色低碳的农业生产技术和市场方式，加大对村镇污水集中处理、生产生活垃圾回收等环境治理基础设施建设的投入力度，转变农民生产生活方式，切实提高农民的生态环境保护意识；以科学评估为依据，在京津冀地区尽快试点，探索重点区域的绿色转移支付机制，形成污染治理受损地区与受益地区之间动态化、可调整、联动化的污染治理新模式；在严格执行各级政府和领导环保督察机制和环境问责机制的同时，进一步完善全覆盖的生态高效决策制度、生态环境监督制度、生态损害追究制度，并依据《环境保护法》，对引发危害环境重特大事件的地方政府、企业和个人主体严格追责，形成舆论导向和震慑作用，增强各类主体的环境责任意识。

过去的发展中过分强调经济增长的经验教训告诉我们，推动区域绿色发展，既要克服“唯GDP论”，又要有效防范“盲目绿色”。由于现行财政体系中事权和财权的不对称性在一定程度上加大了地方绿色治理难度，因此，应进一步强化目标和效率分级管理的科学性，以调动各地区推动绿色发展的积极性和主动性，从而以较低的人均GDP水平实现经济与环境脱钩，争取在“十三五”后期或“十四五”初期达到环境库兹涅茨曲线的拐点，尽早迈入环境驱动型的发展新阶段。
 
作者简介：杨丹辉，女，中国社会科学院工业经济研究所资源与环境研究室主任，研究员，博士生导师（北京 100836）。（责任编辑：柳 阳）                             责任编辑  qgy