四、统筹区域协调发展的方针

从区域经济现状与问题出发，经过怎样的路径才能实现惠及十几亿人口的全面小康和现代化，实现各地区间的共同繁荣？国内外经验表明，这既需要充分发挥市场配置资源的基础作用，又需要宏观调控与政策扶持。为有效运用两种手段，需要有一个科学的空间组织架构。

首先是大范围的“区域政策覆盖区”。即4大板块:西部12个省（市、自治区）、东北三省、中部6省和东部沿海10省（市）。

其次是“政策点击区”。上述政策覆盖区，广义地说，亦是按发展阶段和存在问题相同或类似的原则划分，但面积大，小则近百万平方公里，大则数百万平方公里。为了提高区域政策的针对性和力度，有必要将一些问题突出的地区单独划出。例如资源型城市，特别是矿竭城衰的城市;产业严重衰退、就业问题非常突出的某些老工业基地。再如，人口严重超载的生态保护区和生态脆弱区等。以上两类区域，都有相应配套的区域政策，是直接为区域政策服务的。例如，针对四大板块的宏观区域政策是：坚持推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展。

再次是为市场机制更好发挥作用，为区域(城市)合作服务的区域体系按照自愿参与原则，通过政府推动、市场运作、要素整合、集成优势，实现合作各方互利共赢。根据合作的地域范围和性质，大体有如下类型。

第一类中心腹地型和大都市圈。改革开放后初期，为了贯通城乡经济，发挥城市“中心地”功能，许多省会城市和区域经济中心城市，都与周边中小城市以及县域联合组成中心腹地型经济区。进入21世纪，随着城市化的高潮，特别是应对经济全球化的挑战，以大城市的联合为核心，包括周边中小城市和县域的大都市圈，作用更为彰显， 如长江三角洲大都市圈、珠江三角洲大都市圈，京津冀大都市圈，等等。

第二类跨地带的大区域合作。和前者相同的是，这也属于“异质区”，但涉及区域范围辽阔，往往地跨处于不同发展阶段的东中西地带，经济互补性强，是贯彻中央关于“形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展新格局”方针的有效组织形式，对推进横跨东西、纵贯南北的全国性经济带的形成与完善有重要的作用。如9+2的“泛珠三角”区域合作、长江沿线城市（区域）合作、陇海—兰新沿线城市(区域)合作、黄河沿线和京津呼包银(川)城市(区域)合作、哈尔滨一大(连)沿线城市(区域)合作等。

第三类数省接壤地(市)合作。和前两类区域合作的差别是，这类合作属于“同质区”。计划经济时期，在行政性资源配置下，离省会较远的地区，往往被有意或无意地边缘化。改革开放初期，相互接壤的数省边远地区，力图通过联合，摆脱困境，闯出发展新路。如徐州市周边苏、鲁、豫、皖20多个地市组成的淮海经济区，晋、冀、鲁、豫接壤的13地市联合组成的中原经济协作区，等等。

以下就中央促进地区协调发展的战略加以论述。

1.坚持推进西部大开发

西部大开发是党中央做出的重大战略决策。其地区范围包括重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区和广西壮族自治区。上述12个省(市、自治区)土地面积占全国71.4%，人口占全国28%，而地区生产总值仅占17%左右，人均地区生产总值约为全国平均值的2/3,不足东部地区平均值的一半。西部地区尽管不乏经济科技较发达的大城市，但从广域上考察，尚属欠发达地区。全国有30个自治州，其中27个分布在上述地区，其余3个自治州(吉林省延边朝鲜族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州、湖南省湘西土家族苗族自治州)亦享受西部开发政策。

从地势上看，西部地区处于中国地势“三大台阶”第一、第二台阶，包括青藏高原、云贵高原、内蒙古高原、黄土高原和西北干早沙漠戈壁等自然区，相当大一部分地区自然条件严峻、生态系统脆弱。大开发前交通通信等基础设施薄弱，又地处国内运输网络的末梢。根据西部实际情况，党中央在启动大开发战略之初就明确指出:西部开发既要有紧迫感，又要做好长期艰苦奋斗的准备，进行持续不懈的努力，并据此确定了“从实际出发，积极进取、量力而行，统筹规划、科学论证，突出重点、分步实施”的指导方针。

在开发领域上，突出4个重点，首先是从生态环境建设和基础设施建设切入，力争用五年到十年的时间使以上两方面取得突破性进展。生态环境方面，重在搞好退耕还林、退牧还草、天然林保护、风沙源和石漠化治理等生态工程;探索生态改善、农民增收和地区经济发展统一共赢的制度设计与长效机制。大开发战略实施以来，“西气东输”、“西电东送”、青藏铁路、多条光缆通信和铁路、机场、高等级公路等一大批项目开工，有的已经竣工投入运转，使西部的基础设施有了清晰可见的变化。今后在重点抓好关系全局的重大项目的同时，有必要把改善农牧民生产生活条件的小型公共工程建设提上议事日程。在“两突破”的同时大力培养特色优势产业，重视经济与社会协调发展。以义务教育、公共卫生和基层文化建设为重点，加强西部地区特别是西部农村和少数民族聚居区的科技教育卫生文化等社会事业的发展，力争2007年西部地区普及九年义务教育人口覆盖率达到85%以上，青壮年文盲率降到5%以下。建立健全西部地区县、乡、村三级卫生服务网络，完善城乡疾病预防控制体系和医疗救治体系，以减少因病致贫、返贫。根据西部地区的资源禀赋和产业基础，以市场为导向，发展能源、矿业、机械制造、农果业、中药材及加工、特色旅游等，从比较优势出发，培育、构建有竞争力的西部特色产业集群，是增强西部经济实力、扩大社会就业、提高民众福祉的根本大计。

在空间布局上，按照点轴原理，依托交通干线，重点发展一批中心城市，形成“增长极”，带动周边县域经济，形成产业带和城镇带。在西北和内蒙古，重点培育西陇海、兰新沿线和呼(和浩特)—包(头)—银(川)—兰(州)经济带；在西南和广西重点培育长江上游经济带和成渝经济区、南贵昆经济区和环北部湾经济带。上述经济带的构建与发展，都应充分发挥重庆市和11个省会城市(自治区首府)的核心作用:充分参与“泛珠三角”、长江沿线省(市)合作和环渤海与陇海兰新沿线的区域合作;充分利用中国—东盟博览会及商务与投资峰会、中国与中亚各国合作机制，在对内、对外双向开放中，拓展发展空间，争取到21世纪中叶使现在欠发达的西部，成为经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、生态良好、人民富裕的新西部。

2.振兴东北老工业基地

支持东北地区等老工业基地加快调整改造，是党的十六大提出的一项重要任务，是党中央从全面建设小康社会全局着眼，在区域发展领域做出的又一重大战略决策。

东北三省(辽宁、吉林、黑龙江)是20世纪五六十年代中国工业建设的重点，是新中国工业的摇篮，为国家的发展及安全做出过历史性重大贡献,亦是计划经济历史积淀最深的地区，路径依赖的消极影响和体制与结构双重矛盾的困扰，使东北地区在改革开放不断深入、市场经济蓬勃发展的大势下相形见绌。东北地区经济市场化程度低，结构调整缓慢，经济活力不足，国有经济比重偏高、企业设备和技术老化、企业办社会等历史包袱沉重，社会保障和就业压力大，矿竭城衰问题突出。

发掘东北地区自然资源丰富、存量资产巨大、科技优势明显、基础设施条件较完备等有利条件，通过针对性的政策投入，从体制和机制创新切入，经过10年或再长一些时间的努力，就有可能将正处衰退中的东北工业基地，调整改造成为技术先进、结构合理、功能完善、特色明显、机制灵活、竞争力强的新型产业基地，成为我国发展的又一增长极。为此，要坚持以下原则：

(1)坚持以改革开放促调整改造。切实贯彻党的十六届三中全会的决定，深化国有资产管理体制和国有企业改革，营造非公有制经济发展的良好环境，鼓励外资以并购、参股等形式参与国有企业改制和不良资产处置，大力发展混合所有制经济，推动钢铁、汽车、石化和重型装备制造等行业的战略性重组。此乃振兴东北的活力之源。

(2)坚持市场导向推进产业结构优化升级，既要重点突出，又要统筹兼顾。工业方面，要加大老油田的勘探力度，延缓老油田产量下降的速度，建设大型煤炭基地，促进煤电联营。引导炼油、乙烯向集约化发展，建设大型石化基地；通过钢铁企业联合重组，构建北方精品钢材基地。在装备制造方面，重点发展数控机床、输变电设备、轨道车辆、发电设备、燃气轮机、重型机械、船舶、汽车及零部件、飞机；在电子通信设备、软件开发、生物技术和医药、航空航天等高新技术领域，择优发展，加快产业化。

在全面推进东北工业结构优化升级的同时，要促进工业与农业、服务业协调发展、城市与农村协调发展、经济与社会协调发展、人与自然协调发展。巩固提升东北作为国家重要商品粮基地的地位，建设绿色、无公害农产品优势产业带，向专业化、标准化、特色化、规格化方向发展，大力发展畜牧业、养殖业和农畜禽产品深加工产业，延长产业链。以剥离企业办社会职能为契机，推进服务业的社会化、市场化、产业化，一方面发展、提升传统服务业，推进连锁经营、物流配送、电子商务等现代流通方式和业态;同时加快金融、信息和各种中介和旅游业等现代服务业的发展。此乃振兴东北的主要任务。

（3）坚持发挥市场在资源配置中的基础性作用，转变政府经济管理职能。以规划引导、政策导向等为市场主体服务，创造良好的地区发展环境，维护公平竞争的市场联序。坚持自力更生为主，国家予以必要扶持，对矿竭城衰的城市以更大的力度支持其发展接续产业。重点在完善社会保障，将已在辽宁的试点扩大到吉林、黑龙江;对处理企业的债务、历史欠税，予以适当照顾，对在东北的中央企业剥离社会职能予以适当财政补助。增值税由生产型转为消费型的改革(即将设备投资纳入增值税抵扣范围)，于2004年优先在东北地区的部分行业试点。这些都是振兴东北的重要保证和必要条件。

3.促进中部地区崛起

中部地区包括山西、河南、湖北、湖南、江西、安徽6个省。面积占全国10.7%，人口占全国28%，地区生产总值占全国21%，人均地区生产总值相当于全国平均值的80%，不足东部发达地区的一般（2002年数据）。山西是国家的重要能源产地，煤炭产量和调出量居各省之冠。其余5个省地区农业较发达，都属农业大省，粮食产量占全国的份额近30%，油料、棉花产量近40%，是国家重要的粮油基地;矿产资源丰富，是国家原材料、水能的重要生产与输出基地；地处全国水陆运输的中枢，具有承东启西、连南贯北，吸引四面、辐射八方的区位优势，人口多、人口密度高、经济总量达到相当规模，但人均水平低，特别是人均社会发展指标(如每千人的医生数量、医院床位数量等)。有的比西部省区还低。中部6个省地处腹心地带、国脉汇聚的战略地位，决定了6个省经济社会发展对国家全面建设小康社会，进而基本实现现代化的重要意义。

今后应按可持续发展的要求，巩固、提升中部能源和原材料基地，提高煤炭和各种矿藏的回采率、煤炭洗选率，发展煤炭液化、气化，推广煤电联产，建设新型矿区。适应重化工业阶段的社会需求，推进中部地区钢铁、有色金属、化工、建材等原材料工业更上一层楼，利用江海联运有效利用海外铁矿等资源，按照循环经济原理，建设新型工业区，既提高资源利用效率，又有利于维护环境。

作为国家农业基地和粮食主产区的中部，要按照2004年中央1号文件的要求，建设高标准基本农田，实施“沃土工程”，加强良种繁育推广，建设区域化、专业化的优质农产品基地，提高粮食和其他农产品的综合生产能力，发展农区畜牧业和农畜产品的精深加工，延长产业链，提高农业的市场化、产业化程度和比较收益，逐步向现代农业迈进。使以农产品为原料和以工矿产品为原料的轻工业同时得到蓬勃发展,涌现出更多像双汇、美尔雅这样全国知名的大型轻工企业集团。

充分利用现有基础，引进先进技术和设备，培养自主开发能力，提升中部的汽车及零部件、机车、拖拉机和其他农业机械、重型机械等装备工业。

充分利用武汉、长沙、合肥等市科技人才荟萃的有利条件，有选择各有侧重地发展高新技术产业，如武汉的光电子信息产业、长株潭的电子信息和生物制药等。

为了推进中部地区更快融入全球化、适应国际分工的新形态(产业链、供应链等)，以中部6个省省会城市为中心，有必要亦有可能发展城市群或大都市圈，为企业进入国际产业链、供应链提供相应的平台。

     4. 鼓励东部地区加快发展，有条件的地方率先基本实现现代化

东部地区要继续发挥引领国家经济发展的引擎作用，优先发展高技术产业、出口导向产业和现代服务业，发挥参与国际竞争与合作主力军的作用。在继续发挥有利区位和改革开放先行优势的同时，重在推进制度、技术双创新，特别是原始性科技创新，在转换经济增长方式、推进产业结构优化升级、走新型工业之路方面走在全国前列。既可缓解克服区内资源、环境的双重压力，实现可持续发展，又为全国作出示范，创造经验。

重视区域(城市)整合，通过省(市、自治区)政府间的自愿联合，联手打破封锁，促进商品与要素按经济规律流动、组合，加快长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、山东半岛和海峡西岸(闽东南)城市群和大都市圈的构建与发展，按照CEPA的安排，推进粤港澳区域经济的整合。

国内外大型企业集团，跨国公司的总部、地区总部、研发中心与营销中心将不断向上述大都市圈的中心汇集。加快沿海城市国际化步伐，使他们成为各种资源、要素在国内外两个市场对家交融的枢纽。都市圈域的空间布局将突破现有的行政区划，朝蛛网结构演进,在都市圈的外环和边缘，将涌现一批新的中、小城市，他们有的是产业特色鲜明的制造业集群；有点是某类高新科技产业园区；有的是物流中心；环境优美的则可能成为主要供都市圈域内独家的休憩游乐中心。这些中小城市的崛起，既可支持特大城市中心城区“退二进三”的结构调整和布局优化，又可成为吸纳农村转移劳动力的载体。

近年来，“长三角”、“珠三角”等东部地区，先后出现“电荒”、“土地荒”、“水荒”、“民工荒”……和一系列要素价格上扬。作为多年只重数量扩张、粗放经营的苦果，应转化为推动东部地区加快经济增长方式转变、结构优化升级的动力。与东部结构优化相伴，某些传统产业将顺势向中西部和东部内的欠发达地区（如粤北、闽西、浙南等）转移。这不仅有利于中西部开发和地区协调发展，而且首先会成为东部地区在要素成本上升后，抑制投资回报率趋降的必由之路。