改革开放后，理论界对新中国成立30年经验教训进行了深刻的总结，对仅强调平衡而忽略效率的做法进行了反思。与此同时，国际上盛行的梯度推移理论被引入我国生产力布局与区域经济研究中，并形成了相当广泛的影响，在理论界逐步形成非均衡发展理念。

“六五”计划（1981-1985），国家对经济布局和区域发展战略进行了重大调整，由均衡发展战略转向非均衡发展战略。国家明确指出，要充分利用沿海地区现有的经济发展基础，发挥好沿海地区的优势来带动内地经济进一步快速发展。“七五计划”（1996-1990）提出要明确东部—中部—西部区域非均衡发展战略，其中东部地区是加快发展，中部地区实行有重点的发展，而西部地区是做好进一步开发的准备。“七五”计划强调集中资源实行重点发展，在地区间形成产业转移的接续关系，使产业空间分布与区域经济发展联系起来。1988年，邓小平指出：“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕”。

我国采取区域非均衡发展战略使得向东部沿海地区倾斜的战略取得了巨大的成功。一是东部地区得到了极大的发展，这为我国继续推进改革开放和建立社会主义市场经济体制积累了重要的、宝贵的经验；二是东部地区的快速发展，也充分吸纳我国中西部农村劳动力就业，促进了我国整体国民经济效率的提升；三是东部地区的发展尤其是经济特区、开放城市和开发区的发展，通过示范效应和技术经济合作等多种途径，在一定程度上拉动了中西部地区的发展；四是产业结构失衡状况得以扭转，市场主体多元化和市场体制的建立，使各地经济呈现活跃的态势和不同的特色。

非均衡发展战略在取得明显成效的同时，也存在一些问题。一是东部地区与中、西部地区的经济差距不断拉大，不仅出现经济发展不平衡，而且出现社会发展不平衡。1979-1999年，东部地区与中、西部地区人均GDP差距由228元扩大到5431元。1999年，东部地区人均GDP比西部地区高1.34倍。二是各地倾向发展初级加工产品，这就产生资源浪费和环境恶化等问题。三是地区经济恶性竞争、区域市场封闭问题一度也是非常严重，各个地区政府相继构筑名目繁多的市场壁垒，这也严重阻碍中西部地区经济发展和全国市场的培育。此外，在这种发展战略指导下，国家对于东部地区给予过多的特殊优惠政策，而中西部国家给予政策相对不足，这也造成了我国东中西部地区在经济发展政策环境方面面临不公平的竞争。

20世纪90年代，区域发展出现了与20世纪80年代不同的新特点。首先，区域政策在继续强调效率原则的同时，开始注意公平的目标取向。“八五”（1991-1995年）计划，区域经济发展和生产力布局遵循的指导原则是：“统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕”，体现出国家对20世纪80年代过分东倾的区域发展战略的调整。其次，对外开放进一步扩大，在我国沿海、沿江、沿边地区实行重点对外开放，并建立各种类型的经济开发区，对外商投资领域也逐步放宽，这就为中西部的经济发展提供很好的政策环境。其中“沿边开放”战略也是我国西部的区域优势得到凸显，通过与周边国家发展对外贸易，推动我国西部地区经济发展。第三，重点强调了我国中西部地区基础产业和基础设施建设。第四，为了加快贫困地区的脱贫，国家还制定了“八七扶贫攻坚计划”，通过采取各种措施，鼓励中西部地区大力发展乡镇企业。

从2000年开始，我国提出了西部大开发战略；2003年，我国又推出东北等老工业基地振兴战略；2004年开始，我国又提出中部崛起战略；2008年，美国金融危机爆发，对中国沿海地区造成较大冲击，东部率先转型升级战略启动。至此，西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先战略全面实施（俗称四大板块）。各个板块采取不同的发展战略和区域政策，有力地促进了各区域经济社会的发展。

（一）西部大开发：完善了基础设施、改善了生态环境、加快了经济发展

我国西部地区地域辽阔，自然资源丰富，是我国重要的生态屏障，对我国资源保障也具有重要意义。因此，西部地区在我国区域发展格局中具有极其重要的战略地位。但是，由于受到自然、历史、社会、经济等诸多因素的制约，西部地区在我国经济发展格局中处于比较落后的状态。为了逐步缩小地区发展的差距，1999年，党中央审时度势作出了西部大开发的战略决策。中共十五届四中全会决定将西部大开发作为21世纪我国经济发展的重大战略之一，并在“十五”计划（2001-2005年）中作了部署。西部大开发的目标是力争用5-10年的时间，使西部地区的基础设施和生态环境建设取得突破性进展。为此，国家在重点工程建设和投资政策方面给予西部地区大力支持，在“十五”期间中央安排基础设施建设资金4600亿元，财政转移支付5000多亿元，使西部地区的基础设施和生态环境明显改善，居民收入有显著增加。

实施西部大开发战略以来，我国西部地区的经济发展取得巨大的提升。基础设施建设明显加快。青藏铁路、西气东输、西电东送、支线机场、干线公路相继建成使用，有力促进了西部地区的经济社会发展。国家加大投入进行生态恢复和环境保护，退耕还林还草、天然林保护、风沙源治理等重点工程进展顺利。

实施西部大开发战略以来，人民生活水平明显提高，生态环境建设取得积极成果，对外开放水平进一步提高，多层次区域合作的格局开始形成，为进一步加快发展奠定了良好基础。但西部地区仍是我国社会矛盾交织、民族问题突出的地区，生态环境脆弱，贫困现象突出。提高经济社会发展水平，维护民族地区稳定仍是比较艰巨的任务。

（二）东北振兴：资源型城市摆脱困境，深层次问题未根本解决

东北地区是我国少数资源禀赋合理、交通设施完善、产业基础雄厚、生态环境优美的地区之一。能源、原材料工业比较发达，是我国重要的石油生产基地、钢铁生产基地和装备制造业基地。东北地区土地资源丰富，是世界三大黑土地之一，农村人口占全国6%，但耕地面积2153万公顷，占全国16.6%，约为全国平均水平的3倍，具有规模化生产的条件，是我国重要的粮食主产区。随着改革开放的深化，东北地区资源型城市和老工业基地的体制性、结构性矛盾日益显现。市场化程度还不足，国有企业所占比例偏高，竞争力不够，一些资源型城市也面临资源枯竭、产业衰退等问题。

党的十六大报告明确提出，要推动东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业。2003年10月，中共中央、国务院发布了关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见，对振兴东北老工业基地作出战略部署。

东北振兴战略取得了一定的效果。地区经济结构得到一定的优化，企业的自主创新能力也有所提高，对外开放水平明显提高，棚户区及下岗职工等民生问题逐步解决。但是，东北地区与我国东部发达地区相比，还是存在很大的差距，一些深层次问题还没有得到有效解决，如体制机制创新依然面临十分艰巨的任务、人才与资本外流的势头仍未遏止、营商环境亟待改善、企业自主创新能力亟待加强、产业结构亟待优化。

（三）中部崛起：激发了中部六省的发展活力，承东启西的优势得到发挥

中部地区包括湖北、湖南、安徽、江西、河南、山西六省，土地面积103万平方公里，占全国10.7%。人口3亿多人，占全国1/4多。中部地区地处内陆，是我国区域关联度最强的地区，承东启西，连南贯北，具有开拓大市场和发展大流通的优越条件。中部地区地处我国腹地，区位条件优越，人口众多，资源丰富，工业、农业生产基础较好。然而，改革开放以来，由于种种原因，中部地区经济发展速度相对缓慢，经济总量和一些重要经济指标在全国的占比持续下降，甚至低于西部。这种现象学界称为“中部塌陷”，并认为我国区域协调发展的矛盾已经主要表现在中部地区，中部地区的学术界和广大干部希望能出台中部崛起的发展战略规划。

2004年温家宝总理在政府工作报告中明确提出促进中部崛起战略，并纳入“十一五”规划，2006年中央和国务院发布了《关于促进中部地区崛起的若干意见》，提出将中部地区建成全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通枢纽。随后发布了一系列的具体实施政策，明确中部6省26个城市比照实施振兴东北老工业基地的政策，243个县（市、区）比照实施西部大开发的政策。

中部地区崛起战略的实施取得了明显的成效，开始形成了中部崛起的态势，主要表现在：一是投资规模扩大，增速快于全国和其他地区。随着中部崛起战略的实施，国家加大了对中部地区的投资力度，投资环境得到改善，利用外资规模也迅速扩张。二是经济增长速度加快，与东部地区差距缩小。在投资强度加大的刺激下，中部地区的经济增速加快，中部崛起战略实施前，东部经济增速快于中部，中部崛起战略实施后，中部经济增速快于东部。

（四）东部率先：产业结构升级与空间布局优化

东部率先发展战略的实施，使东部经济快速发展，取得举世瞩目的成就。首先从经济增长速度看，“八五”期间（1991-1995年）东部地区的国内生产总值平均增速达到16%，1995年的国内生产总值占全国的62%，东部地区的率先发展战略，带动整个国家经济发展进入快速发展期，也加快了我国改革开放的步伐，为实现新世纪更快更好的发展奠定了基础。经过几十年发展和积累，中国已进入世界经济大国的行列，经济总量和进出口总额已跃居世界第6位，缩小了与世界发达国家的差距，同时也为以后的中西部的发展提供了宝贵的经验。客观地说，东部率先发展战略是正确的、成功的。随着中国经济进入新常态，转型发展成为中国经济的主旋律。东部地区加快了经济结构、产业结构转型升级的步伐，加快建立资源节约、环境友好、持续发展的绿色经济体系，采取各种措施加快经济转型、社会转型、生态转型、政府转型。

随着东部地区加快建立全方位开放型经济体系、更高层次参与国际合作与竞争，将自身优势与“一带一路”充分结合，其国际影响力不断提高。随着研发投入的不断增加、创新能力的持续增强，东部地区在创新驱动发展方面的表现越来越突出，创新正成为东部地区率先发展的新优势、新引擎。

我国的“十三五”规划建议提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念。2017年，党的十九大报告把区域协调发展上升为国家七大战略之一。中国是发展中大国，各个区域具有比较优势，区域经济发展呈现差异性是必然的，但区域差距不能过大，应打破区域分割、各自为政的状况，按照优势互补、互利共赢的原则，加强区域合作，不断缩小区域差距。要走出一条科学持续、协同发展的路子，最后达到区域协调发展的目标。

（一）区域协调发展战略的酝酿过程

区域协调发展战略经历了比较长的酝酿过程。我国著名经济学家陈栋生教授很早就提出区域协调发展的观点：区域协调发展是国民经济平稳、健康、高效运行的前提。在当前区域协调发展战略来看，国家和东部地区要对我国中西部地区给予有力的支持，比如在资金、技术、项目、人才等政策方面都应给予重点倾斜。通过东部地区外向经济循环带动中西部内向经济循环，而中西部经济发展以后又能有效促进东部地区经济循环，这样最终推动我国区域经济实现协调发展。2006年《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》提出，根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。2011年《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》又提出，优化国土空间开发格局，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局。“十三五”规划明确了推动区域协调发展的重要任务。区域协调发展是我国社会主义市场经济条件下区域发展战略的必然选择。纵观世界现代化历史，凡是幅员面积较大的发展中国家，在实现工业化、现代化的历程中，都不可避免地经历由区域非均衡发展到区域协调发展的过程。

（二）区域协调发展战略的确立

区域协调发展是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要内容，对于促进国民经济持续健康发展、全面建成小康社会和构建现代化区域发展新格局具有重要意义。

国民经济是一个有机的整体，在这一有机整体中，各地区之间、各产业之间存在着有机联系和相互依存关系，各地区的发展要保持协调，即各地区发展水平的相对差距应逐渐缩小或至少把地区间差距的扩大幅度控制在一定限度内，保持各区域经济普遍有所增长，不能出现一些区域产生经济衰退的状况，从而保持国民经济、政治、社会秩序的安定。区域协调发展就是以实现人的全面发展为总目标，在遵循客观规律的基础上，通过建立有效的运行机制，使各个区域之间相互协作、相互配合、相互促进，不断朝着理想状态演进的过程。党的十九大报告对实施区域协调发展战略作了具体部署，继续推动京津冀协同发展、长江经济带发展战略，创新引领率先实现东部优化发展，加快东北振兴，发挥优势推动中部崛起，推进西部大开发，建立以城市群为主体并构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，这些措施的提出对我国区域协调发展有重要的指导作用。

（三）建设现代化区域发展体系

探索2018年初，习近平总书记在中央政治局第三次集体学习时指出，要建设彰显优势、协调联动的区域发展体系，塑造区域协调发展新格局，优化现代化经济体系的空间布局，实施好区域协调发展战略。习近平总书记的讲话为区域发展指明了方向。

现代化区域发展体系，应以实现全国现代化为导向，以区域协调发展为总战略，统筹东中西、协调南北方，促进经济要素在更大范围、更高层次、更广空间顺畅流动与合理配置，顺应小城镇、中心城市、大都市、都市圈梯次发展的趋势，构建以城市群、发展轴、经济区等为支撑的功能清晰、分工合理、各具特色、协同联动的区域发展新格局。

所谓城市群，就是在特定区域范围内集聚的相当数量、不同规模、不同类型的城市集合。城市群中拥有一些核心和中心城市。目前，我国已经形成长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群等重要的发展程度比较高的城市群。我国城市群的GDP总量已超过全国GDP总量的80%，是我国经济发展的主要支柱。城市群中的城市比较密集，城市规模比较大，其核心城市多是人口超过300万人的大都市，像上海、北京、深圳的城市常住人口已超过1000万人，以特大城市为核心，都市圈的范围也不断扩大。

目前虽然我国的城市群数量多、规模大，但无论在结构、功能、影响力、带动力方面都还是存在很多不足。未来，我国还需要进一步推动城市群内部整合，促进城市群内部交通设施网络化和空间结构合理化，在整体竞争力方面还需加强。对于我国超大城市和特大城市，应该进一步提升国际化水平，进一步提升产业竞争能力。对于人口超大的城市适当疏解中心城区非核心功能，强化与周边城市合理发展，延伸面向腹地的产业和服务链，辐射形成都市圈。科学划定中心城区开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。

城市群的数量不可能很多，城市群向外扩展的速度也不可能很快。有些城市群规划的范围很大，但短期内不一定能够实现。在城市群范围之外，应支持区域性中心城市的发展，改变目前广泛存在的“小马拉大车”的状况，强化中心城市对区域的辐射带动功能，形成带动区域发展的增长极。

在城市之间和城市群之间依托交通干线，聚集了大量经济要素，崛起大大小小的城市和城镇，理论上谓之经济带。依托重要交通干线和业已形成的经济带，规划发展轴，完善基础设施，吸引经济要素聚集，使其成为纵向横向经济隆起带，提升轴带区域协调发展的能力。当前，我国交通运输方式组合条件好，具有一定发展基础的经济带主要有沿海经济带、长江经济带、陇海兰新经济带和京广京哈经济带。新时期，在充分发挥上述经济带辐射带动作用外，还要立足国土空间开发的整体需求，积极培育新的经济带，作为统筹东中西协调南北方的发展轴。

经济区分为多个层次，一般以城市为中心，对周边地区具有一定联系和影响的区域谓之经济区。国家层面的经济区应以城市群为核心，发挥城市群对周边区域的辐射力和带动力，形成范围比较大，经济联系比较密切，区域发展差距较小、优势互补的区域。如依托辽中南、哈长城市群，辐射吉林、辽宁、黑龙江和内蒙古东部地区，形成泛东北经济区；依托京津冀、山东半岛城市群，辐射山西、内蒙古中部地区，形成泛渤海经济区；依托长三角城市群、江淮城市群，辐射苏北、浙南、安徽北部、江西东北部地区，形成泛长三角经济区；依托海峡西岸城市群与台北都市圈，辐射粤东北、江西东南部和台湾南部地区，形成海峡经济区；依托珠三角城市群和北部湾城市群，辐射海南、广西和湖南南部地区，形成泛珠三角经济区；依托长江中游城市群、中原城市群、湘东城市群和南昌都市圈，辐射鄂西、湘西、豫西地区，形成中部经济区；依托关中城市群、天山北坡城市群、兰州都市圈、银川都市圈，辐射宁夏、甘肃、青海、新疆南部，形成西北经济区；依托川渝城市群、贵安都市圈、昆明都市圈，形成西南经济区。经济区的范围可根据不同情况进行调整，但只有依托城市群构建经济区，才能将城市群这种形态与更大范围的区域耦合起来。每个经济区内均有经济相对发达的城市群，通过发展轴与周边地区加强经济联系，实现功能互补，既可以发挥城市群的辐射带动作用，也可以发挥整个经济区对城市群的支撑作用。通过建立优势互补的区域合作机制，就能够冲破行政区的藩篱，加强区域合作，继而开展国际次区域合作，使边疆经济得到快速发展，我国区域协调发展和现代化目标才能够实现。

（作者 肖金成 中国区域经济学会副会长、中国区域科学协会理事长、国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长、中国社会科学院研究生院博士生导师）