改革开放以来我国区域发展战略的逻辑演进时间： 2019-02-15信息来源：《经济纵横》2018年第10期 作者：刘云中 责编：qgy 俞江月
摘要：改革开放以来，我国区域发展战略目标依次为东部沿海地区优先发展、倡导区域协调发展、区域总体发展和主体功能区建设并行。在区域发展战略实施过程中，区域类型划分逐渐精确、相关配套政策日渐丰富、空间规划体系逐步完善、中央和地方经济社会事务管理权限日益明确、区域协作逐渐精细。总体看，我国区域发展战略的制定经历了由计划经济向市场经济的市场化变革、由相对封闭向对外开放的国际化探索、由学习模仿向中国特色的自主性构建的过程。
关键词：区域经济，区域发展战略，改革开放
区域发展战略包括区域发展总体格局的构想及实现总体格局的政策机制安排。改革开放四十年来，随着我国经济发展水平的提高，各地经济快速发展，逐渐达到或超过中等收入水平；区域差距得到有效控制，并趋于缩小。我国区域发展战略的制定和实施经历了由计划经济向市场经济的市场化变革、由相对封闭向对外开放的国际化探索、由学习模仿向中国特色的自主性构建的过程。
一、我国区域发展战略目标的演进
改革开放以来，我国区域发展战略根据世情国情进行调整，其所确定的目标是对国家经济社会活动及资源环境在国土范围内布局的基本构想，涉及的要素较多、空间范围较大，但在发展方向、规模、时序上会有所侧重。
（一）1978年到“八五”计划期间以东部沿海地区优先发展为战略目标
1978年之前，我国区域发展方向已发生微调，由从属于国防安全目标、以内地和“三线”建设为主导向推进东部沿海地区建设过渡。[1]党的十一届三中全会后实施的改革开放从根本上改变了我国区域发展战略的逻辑，区域发展战略以经济建设为中心，区域发展的空间导向以促进对外开放为切入点。1979年中央确定在广东、福建两省实行“特殊政策、灵活措施”，1980年开始全面建设深圳、珠海、厦门、汕头4个经济特区，以东部沿海地区优先发展为区域发展战略目标。
“六五”计划时期采用“沿海—内地”的区域划分，明确了向沿海地区倾斜的区域发展思路。提出沿海地区要在现有基础上，“充分发挥他们的特长，带动内地经济的进一步发展”；内陆地区要“加快能源、交通和原材料工业建设，支援沿海地区经济的发展”。“六五”计划还很重视中心城市的作用，提出编制以大中城市为中心的区域发展规划，注意发挥城市，尤其是大中城市在组织经济方面的作用。
“七五”计划是区域发展战略系统化的一次重要尝试。首先，根据经济发展的地域性特征，将我国划分为东部沿海、中部、西部三大经济带，并提出要正确处理好三者间的关系。其次，“继续鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人先富起来”，尤其是加速东部沿海地区的发展，1988年3月国务院召开的沿海地区对外开放工作会议正式提出将“沿海地区经济发展战略”作为国家方针。再次，提出三级经济区网络，突破行政区划限制，加强地区协作和经济区网络的发展。最后，对长期实行的“三线”建设进行分类调整，对少数厂址存在问题、产品没有明确方向、无法经营下去的企业，实施关、停、并、转、迁，扭转原来战备背景下的区域布局导向。“七五”计划提出的三大经济地带及经济区网络的理念对后来我国区域经济发展产生长期影响。
“八五”计划在延续“七五”计划提出的区域发展战略方向的同时，开始酝酿调整。到20世纪90年代初，我国地区间经济增长差距逐步扩大，地区间矛盾和冲突逐渐显现，出现地方保护。因此，《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》没有提出新的区域重点发展方向，而是着重于处理地区间关系。“八五”计划在十年远景规划的框架下提出，要努力改善地区经济结构和生产力布局，以此正确处理发挥地区优势与全国统筹规划、沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区间的关系，促进各地经济发展实现合理分工、优势互补、协调发展，但同时也提出有计划、有步骤地搞好上海浦东新区的开发和开放工作。
（二）“九五”至“十五”计划期间以区域协调发展为重点目标
“九五”计划是我国区域发展战略的一次重大转型，其倡导的“区域协同发展”战略确定了我国区域经济长期发展的目标，把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为重要指导方针。《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》将地区差距扩大明确为影响全局的重大问题，提出从“九五”计划开始，要更加支持内地发展，实施相应政策以缓解区域差距扩大趋势。“九五”计划延续了东中西三大经济带的划分，同时再次强调跨省级行政区的经济区建设。“十五”计划的最大特点是在区域协调发展框架下提出实施西部大开发战略，促进地区经济合理布局和协调发展。
（三）“十一五”规划以来以区域总体发展和主体功能区建设为目标
“十一五”规划是我国区域发展战略的重要节点，确立了长期影响我国国土空间格局的两大战略——区域发展总体战略和主体功能区战略。区域发展总体战略包括推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起和鼓励东部地区率先发展，区域发展格局逐渐趋于合理。主体功能区战略将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照各功能定位调整和完善区域政策和绩效评价，形成合理的空间开发结构。同时，“十一五”规划高度重视城镇化发展，提出按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥推进城镇化；并将城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。“十二五”规划延续了“十一五”规划的区域发展战略方向，力图构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。“十三五”规划在区域发展总体战略的基础上，提出以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，形成以沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，形成区域协调发展新格局。
二、我国区域发展战略具体实施机制的演进
在确定区域发展目标后，区域发展战略还需确定实施机制，目标不同，其实施机制也会不同。1978年以来我国区域发展战略的实施机制除所要实现的目标不同外，最重要的演变趋势就是不断系统化和精细化。系统化指区域发展战略的实施机制是由多种组成成分构成的复杂系统，这些组成系统的元素不断丰富；精细化指构成区域发展战略的各种元素不断细化、不断明确。
（一）区域类型划分逐渐精确
区域发展战略实施的对象主要是不同类型的区域，因而对区域的划分就很重要。除传统的行政区划分外，还要结合区域发展战略意图来划分区域类型。我国区域发展战略按照经济地带、主体功能、特殊问题和战略重点进行区域划分，如经济地带就经历了“六五”时期的“沿海—内地”、“七五”时期“东部沿海—中部—西部”、“九五”时期“东部—中部—西部”、“十一五”时期的“东部—东北—中部—西部”的划分；战略重点地区则有“八五”时期的上海浦东新区、“十一五”时期的天津滨海新区等。
（二）相关配套政策日渐丰富
推动区域发展战略实施的相关配套政策主要包括产业、投资、财税、环保、人才、科技、绩效考核等方面政策，这些政策是逐步明确和细化的。产业政策一直是区域发展战略实施的重要手段，区域发展战略最初可以说就是产业政策在空间的落实，主要通过产业的空间安排来实现，这一特征在“六五”到“八五”期间尤为明显，当时的财政政策、投资政策基本围绕产业发展和项目落地来实施。到“九五”时期，伴随分税制改革的推进，中央财政占国家财政收入比重逐步提高，中央政府协调地区发展的能力不断增强，财政政策作用开始凸显，中央财政转移支付制度逐渐规范，并逐步加大对中西部地区的财政支持。“十五”时期的西部大开发战略在系统化区域发展战略配套政策方面有较大突破，其相关配套政策包括重点区域的确定、增加资金投入的政策、改善投资环境的政策、扩大对外对内开放的政策、吸引人才和发展科技教育的政策等。“十一五”规划的相关配套政策更为系统，在区域发展总体战略和主体功能区战略框架下，明确提出实施分类管理的区域政策，包括针对不同区域所具有的主体功能和发展方向，实施有差异的财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、绩效评价和政绩考核政策。
（三）空间规划体系逐步完善
区域发展战略既具有发展规划的性质，也具有空间安排的特征，因此其落实不仅要有按照行政区划或其他空间单元的指标管控，也需要有效的空间规划。改革开放以来的空间规划体现了跨行政区域、多层分级、紧密结合区域发展战略的特性。如，“六五”计划从国土开发整治角度提出编制以上海为中心的长江三角洲经济区规划，以山西为中心包括内蒙古西部、陕北、宁夏、豫西的煤炭、重化工基地的经济区规划；“七五”计划提出三级经济区网络思路和规划，推动上海经济区、东北经济区、以山西为中心的能源基地、京津唐地区、西南“四省（区）五方”地区等全国一级经济区网络的形成和发展，形成以省会城市和一批口岸与交通要道城市为中心的二级经济区网络，发展以省辖市为中心的三级经济区网络；“八五”和“九五”期间提出长江三角洲及长江沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区市、东北地区、中部五省、西北地区七大经济区发展规划，这些规划分别对不同区域的发展作出方向性规定。2005年以来，国家开始新一轮以战略为导向的区域规划，主要包括国家级新区、重点城镇群、综合改革、跨行政区合作和对外开放等多种类型的区域规划，如关中—天水经济区规划、长株潭城市群区域规划等，其所针对的问题更为明晰、区域范围和类型更为明确，体现了区域指向的精细化特征，但也带来空间重叠、衔接不够及实施机制不到位等问题。[2]
（四）中央和地方经济社会事务管理权限划分日益明确
中央和地方关系构成了地方政府运行的基本环境，中央和地方经济社会事务管理权限的划分对区域发展战略的实施有较大影响。毛泽东1956年在《论十大关系》中就提出“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题”，要求“在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。党的十一届三中全会决议指出，“我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”，采取措施，才能充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四方面的主动性、积极性和创造性。总体看，中央和地方间经济社会事务的管理倾向于向地方分权，赋予地方更多的自主权。这一点也与国际上过去30多年来的分权化趋势相符。[3]
中央向地方转移经济事务管理权限从增强企业活力、搞活城市经济入手。1984年中央提出城市企业是工业生产、建设和商品流通的直接承担者，是社会生产力发展和经济技术进步的主导力量，要实现经济状况的根本好转，必须更好地发挥城市企业生产和经营的积极性、主动性、创造性，使城市企业具有强大的活力。政企职责分开后，要充分发挥城市的中心作用，逐步形成以城市特别是大中城市为依托，不同规模的开放式、网络型的经济区。①全国性的公司和少数大型骨干企业应由行业主管部门直接管理，大量企业应逐步改由地方负责管理。②即使是对地区协作，也提出“地区协作实行中央和地方分级管理，以地方为主的原则”。③1988年，以“划分税种、核定收支、分级包干”为特征的财政包干办法的实行进一步加快了财力向地方的倾斜，而且财政包干办法按照企业的隶属关系划分企业所得税，把工商企业税收与地方政府的财政收入紧密结合，这在很大程度上激发了地方政府发展地方企业的积极性。
1993年召开的党的十四届三中全会和1994年开始实行的分税制财政管理体制改革试图改变地方财政收入占比较大的情形，把维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列为中央税，把与经济发展直接相关的主要税种列为共享税，把当时税收收入规模最大的企业增值税划为共享税，中央占75%，地方占25%；实行税收返还和转移支付制度，以调节分配结构和地区结构，特别是扶持经济不发达地区发展和老工业基地改造，实现财政制度的地区均等。同时，推进房地产市场和土地市场的改革与发展，实行土地使用权有偿有限期出让制度，由于土地市场天然具有的地方特性、国家垄断城镇土地一级市场和地方政府负有城镇住房改革与发展的领导责任，④地方政府尤其是城市政府从房地产市场和土地市场获得巨大收益。因此，可以说地方政府获得经济社会活动管理更多权限的趋势并没有发生变化。
近年来，在促进经济发展过程中地方政府债务规模不断扩大，金融风险也不断加大，进一步划分中央和地方经济社会事务的管理责权、规范地方政府行为的要求愈发急迫，中央因此出台了一系列规章制度，⑤明确了地方政府应承担的债务范围，有助于建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，提高地方政府动态监测、实时预警能力，规范地方政府行为，促进区域经济的平稳发展。
（五）区域协作逐渐精细
为实现区域发展战略目标而实行的区域协作包括中央对地方的财政转移支付、形成跨行政区的区域经济发展区和区域横向合作机制，⑥我国的区域协作坚持“全国一盘棋”，并不断系统化和精细化。主要表现在区域协作形式由物资协作、技术协作和经济联合，细化扩展为联合兴办国家急需的建设工程，建立跨地区的农副产品、能源、重要原材料生产基地，再到发展“飞地经济”、共建园区等合作平台；协作内容由建设项目扩展到科技人才合作，形成科技综合优势，发展科研生产联合体，联合开发新产品、新技术，由经济互助扩展到社会援助和生态保护补偿、资源开发补偿等；协作机制由实行合同制发展到对口支援，由倡导自愿发展为政策约束。⑦
三、我国区域发展战略的演进规律
（一）遵循市场化变革
我国区域发展战略是在改革开放的大背景下讨论、制定和实施的，其自身也是改革开放的重要内容。因此，无论目标还是实施机制，其确定过程都遵循了市场化变革的逻辑。从区域发展战略和市场化间的关系看，市场化的逻辑包括顺应市场、引领市场和矫正市场三方面。
区域发展战略顺应市场的主要表现是：认同市场力量是促进区域经济发展、形成区域发展格局的基本力量，区域发展战略不能违背市场力量作用的基本方向。从区域发展战略目标的角度看，经济发展的主要空间就是在市场活力最强、与国际市场最为接近的地区，如“六五”计划确定的沿海地区、“七五”计划确定的东部沿海地区的重点发展格局。从实施机制的角度看，就是市场化环境的建设和完善，包括市场主体的确立及其活力的释放。如，通过调整中央和地方关系，赋予地方更多自主权，发挥地方政府尤其是城市政府的积极性，如“六五”计划赋予城市政府更多经济社会事务管理权的约定；通过确立企业是市场主体的地位、赋予企业包括选址在内的经营自主权，激发企业活力；尊重市场规律，理顺价格体系，通过价格信号引导资源要素的自由流动，如“九五”计划提出的理顺资源性产品价格体系；有步骤地引导东部某些资源初级加工和劳动密集型产业转移到中西部地区，“十一五”规划则明确将市场机制作为健全区域协调互动机制的重要内容，提出通过健全市场机制，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。
区域发展战略引领市场指在确认市场力量的主要方向和趋势后，通过创造条件，助力市场，加快市场趋势的形成。⑧其在经济活动空间布局方面的主要表现：一是促进经济活动和产业的集聚和集中发展，既包括向中心城市也包括向园区的集聚发展。企业和产业有集聚发展的内在要求，但常常会缺乏引导性力量，区域发展战略可顺势而为，为其指出集聚的方向，如在“十五”计划和促进西部大开发的过程中提出诸多重点发展区域。二是在合理确定区域间经济联系的基础上，通过加强空间网络的联系，促进区域协作网络建设及城市群的发展。
区域发展战略矫正市场指要应对市场失灵，克服市场自发力量所带来的负外部性，随着不同时期区域发展战略的深入实施，通过发展战略来矫正市场愈发重要。这主要体现在缩小地区发展差距、扶持特殊类型地区的发展、加强生态环境保护、重大基础设施和重要的产业布局及加强区域横向协作等方面。主要的实施机制有中央财政转移支付、确定主体功能区和行政主导的对口援助，这些措施的实施力度在“十一五”期间确立了区域发展总体战略和主体功能区战略之后有明显增强。
（二）与对外开放步伐相适应
对外开放是我国形成区域发展战略、塑造区域经济格局的重要推动力量。1978年以来，我国对外开放经历了由城市到区域、由沿海到内陆边境再到全方位开放、由“引进来”到“走出去”，我国区域发展战略也经历由沿海到内地、由重点发展到区域协调发展的演进。
“六五”到“八五”期间实施的东部沿海地区优先发展战略主要通过对外开放来推进。1980年设立四个经济特区，此后沿海地区的对外开放区域逐步扩展。1984年14个沿海港口城市和海南省分别被确定为开放城市和开放地区；1985—1987年，珠江三角洲、长江三角洲和闽南漳—泉—厦三角地区及山东半岛、辽东半岛等又被确定为经济开放区。“八五”计划提出，在进一步办好经济特区，巩固已有经济技术开发区、沿海开放城市和开放地区的条件下，重点搞好上海浦东新区的开发和开放，同时选择一些内陆边境城市和地区作为对外开放的窗口，摸索从沿海到内地的对外开放。“九五”期间是对外开放由沿海到内地大幅扩展的时期，这也与“九五”计划提出的区域协调发展战略相适应，明确提出“沿交通干线、沿江、沿边地区和内陆中心城市要发挥自身优势，加快开放步伐，发展对外经济合作，促进中西部地区的经济开发和振兴”。“十五”和“十一五”期间结合西部大开发的需求，鼓励和引导外资更多地投向中西部地区，特别是中西部地区的老工业基地改造、基础设施建设、生态建设和环境保护、矿产和旅游资源开发、优势产业发展等。“十二五”规划明确提出完善区域开放格局的措施，要求把坚持扩大开放与区域协调发展相结合，协同推动沿海、内陆、沿边开放，把均衡协调作为区域开放的重要目标。“十三五”时期则以区域发展总体战略为基础、“一带一路”建设为引领，全面推进双向开放，支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争，同时以内陆中心城市和城市群为依托，建设内陆开放战略支撑带，推动区域协调发展。
（三）自主性构建
我国区域发展战略的演进是一个自主构建中国特色的过程，区域发展战略的形成体现了学术理论、政策研究和政策实践等多个群体的交流合作。从理论角度看，无论是借鉴国际流行的区域经济增长极理论、集聚发展理论、区域生命周期理论、雁阵理论，还是结合我国实践提出的梯度发展理论、点轴发展理论，都深刻影响了区域发展战略的形成，如来源于区域经济增长极理论、集聚发展理论的区域不平衡和集聚发展思路、来自梯度发展理论的经济地带性发展思路。从政策研究看，很多部门结合国际情况，根据我国的政策实践提出很多政策建议。如，国际大循环经济发展战略[4]的提出对沿海地区优先发展战略起到较大影响；一些长期从事区域发展政策研究的机构，在不同阶段针对区域经济社会发展面临的重大战略性问题提出系统性、前瞻性的政策建议，如20世纪90年代初对地区产业结构调整和西部发展提出建议，[5，6]20世纪90年代中期提出我国区域协调发展思路，[7]20世纪90年代后期对21世纪我国区域协调发展的思考，[8]进入21世纪之后又对我国区域的科学发展和协同发展提出较为完整的发展目标、实施路径和考核指标，[9，10]在一定程度上参与了我国区域发展战略的自主构建。
经过近四十年的探索，我国区域发展已形成以促进区域协调发展为总体目标，以区域发展总体战略和主体功能区战略的双战略为支撑，以全国统一市场、基本公共服务均等化和普适性环保规制为基础环境，以经济地带、主体功能、特殊问题和战略重点为政策区域，⑨以市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制为区域协调互动机制的整体框架。（见图1）
当前，中国特色社会主义已进入新时代，区域协调发展战略是决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重要战略，我国的区域发展也将面临新的变化。未来，要继续坚持改革开放和自主探索的原则，理清有关区域发展战略目标、政策措施等重要问题，研究多种空间规划、多个战略引领间的衔接机制，以期做到无缝衔接地指导各区域的发展，进一步研究区域政策的战略作用和地位，以期完善区域与财政、货币、产业等经济政策的协调机制。
注释：
①参见1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》。
②参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（1981-1985）》
③参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划（1986-1990）》。
④参见《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）和《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发（1998）23号）。
⑤如《印发〈地方政府性债务风险应急处置预案〉的通知》（国办函〔2016〕88号）、《地方政府性债务风险分类处置指南》（财政部，2016）、《地方政府性债务风险应急处理预案》（国办函〔2016〕88号）、《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕6号）。
⑥由于财政转移支付和形成跨行政区的区域经济发展区已分别作为中央地方经济社会事务管理权限以及空间规划体系的内容予以讨论，这里仅讨论区域横向合作机制。
⑦详见《关于进一步加强区域合作工作的指导意见》（2015）和《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》（2017）。
⑧可称之为发挥区域发展战略的引导作用，激发市场的正外部性。
⑨根据“十三五”规划，经济地带区域指东、中、西、东北四大板块，主体功能区域指重点开发、优化开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，特殊问题区域指革命老区、民族地区、边境地区、贫困地区、发展困难地区5类，战略重点指“一带一路”、京津冀、长江经济带3个战略引领区。
参考文献：
[1]陆大道，薛凤旋.1997中国区域发展报告[M].北京：商务印书馆，1997.
[2]侯永志，刘云中，兰宗敏.我国“国家战略性”区域规划的实施效果、存在的问题和改进的建议[R].国务院发展研究中心调研报告，2013.
[3]Paul Cheshire. Urban Economics and Urban Policy[M]. Edward Elgar Publishing Limited，2014.
[4]王健.选择正确的长期发展战略——关于“国际大循环经济发展战略”的构想[N].经济日报，1988-01-05.
[5]马洪，房维中.中国地区发展与产业政策[M].北京：中国财政经济出版社，1991.
[6]吴明瑜.九十年代中国西部地区经济发展战略[M].北京：华夏出版社，1991.
[7]国务院发展研究中心课题组.中国区域协调发展战略[M].北京：中国经济出版社，1994.
[8]国务院发展研究中心课题组.中国跨世纪区域协调发展战略[M].北京：经济科学出版社，1991.
[9]国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部课题组.中国区域科学发展研究[M].北京：中国发展出版社，2007.
[10]侯永志，等.区域协同发展：机制与政策[M].北京：中国发展出版社，2016.
作者： 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第二研究室主任、研究员