【编者按】全国两会结束不到一周，习近平总书记赴湖南考察，并在长沙主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会。这次座谈会也是党的二十大后，习近平总书记主持召开的第7场推动区域发展战略落实的座谈会。

       党的二十大报告提出，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。中国国土经济学会理事长肖金成认为，未来要把高质量发展作为新时期区域经济发展的主基调，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，促进区域经济向更高水平和更高质量迈进。以下是他在中国区域50人论坛上的演讲。

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       要在迅速变化的时代赢得主动，要在新的伟大斗争中赢得胜利，就要以更宽广的视野、更长远的眼光来思考和把握国家未来面临的一系列重大战略问题。党的二十大报告提出，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。今天的演讲，我就围绕上述四大战略，与大家分享个人对区域经济高质量发展的一些思考。

       深入实施区域协调发展战略，缩小区域之间的发展差距

       先来看区域协调发展战略。我国从2000年开始实施西部大开发战略，2003年开始实施东北等老工业基地振兴战略，2005年开始实施中部崛起战略，同时加快老（革命老区）少（少数民族地区）边（边疆地区）穷（贫困地区）地区发展，取得了显著成效，根本改变了经济发展差距不断拉大的趋势。中西部地区呈现出快速增长态势，区域发展的协调性显著增强。东西部的差距在不断缩小，2012-2021年，东部与西部人均地区生产总值之比由1.87︰1缩小到1.68︰1，区域发展差距持续缩小。

       促进区域经济高质量发展，意味着各区域人均收入水平和生活水平的差距不能太大，更不能越拉越大。采取有力措施缩小区域发展差距便成为区域协调发展战略的核心内容。缩小区域差距主要是缩小人均GDP的差距，这可以通过人口的流动来实现，如一个地区经济发展水平高，就会吸引人口流入，分母变大，人均收入水平就下降了；欠发达地区人口减少，分母变小，即使分子不变，人均GDP也会提高。当然，这说的是理论上的情况。区域协调发展，讲“协调”，更讲“发展”。对人居环境好、资源承         载力强的欠发达地区来说，应通过改善基础设施，完善区域性中心城市的功能，改善营商环境，承接产业转移，吸引要素聚集，促进经济社会加快发展。

       解决发展不平衡问题是区域协调发展的永恒主题。当前，我国东部、西部、东北、中部四大区域的分化态势明显，各区域内部也出现分化，部分区域发展比较困难。要根据新征程新情况新目标，通过完善区域政策逐步解决发展不平衡问题。

       一是推动西部大开发形成新格局。把握向西开放战略机遇，加快西部陆海新通道建设，大力发展特色优势产业，深入实施重大生态工程，不断提升可持续发展能力。

       二是推动东北全面振兴取得新突破。从维护国家国防、粮食、生态、能源、产业安全的战略高度，全力破解体制机制障碍，激发市场主体活力，推动产业结构调整优化，激发新动能，发展新质生产力。

       三是促进中部地区加快崛起。充分发挥连南贯北、承东启西的区位优势，推进制造业转型升级，着力推动内陆高水平开放，在全国高质量发展中发挥主力军作用。

       四是鼓励东部地区加快推进现代化。发挥基础雄厚、创新要素集聚等优势，促进超大城市、特大城市的产业结构优化，提高对周边地区的辐射带动能力，加快培育世界级先进制造业集群，提升要素产出效率，持续推进消费升级，不断提高创新能力和经济增长能级。

       促进区域协调发展，还包括各省内部中心与边缘的差距问题。各省边界地区距离省会城市较远，难于接受大城市的辐射和带动。尤其是几个省的交界地区发展更为落后，如陕甘宁、鄂豫皖、闽浙赣、晋冀鲁豫、湘鄂渝黔、苏鲁豫皖等交界地区，都是相邻各省的边缘区。由于经济和行政体制造成的市场分割，阻断了相邻各地的社会联系和经济联系，人为地制造了许多障碍，从而使省际交界地区一直处于各省区经济发展的边缘，在各省区进行经济布局时也大都因边界地区位置偏僻而很少顾及，甚至某些交界地区处于各自行政区经济发展圈以外的“真空地带”。对此，解决的途径有两个：一是加强省际区域合作；二是加快发展区域性中心城市。

       “老少边穷”地区是区域协调发展战略中重点关注的区域，在区域协调发展战略中居于非常重要的地位。革命老区、少数民族地区、贫困地区多数是复合的，自然条件差是一个重要原因。应根据主体功能区要求评估其资源环境承载力，并给予特殊政策进行扶持，重点是提高公共服务水平和当地居民的综合素质。对于适宜人类生存发展的地区，应加大基础设施建设力度，发展特色经济。边疆地区的战略地位十分重要，巩固边疆先要富裕边疆，富裕边疆先要发展边疆。要找到发展边疆的行之有效的思路和对策，防止边疆地区人口外流。比较可行的办法是支持城市和城镇的发展，打造产业发展平台，集聚产业，增加就业岗位，提高当地居民的收入水平和生活水平。

       深入实施区域重大战略，提高新质生产力和国际竞争力

       区域重大战略是推动区域高质量发展的重要战略，目的是提高各区域的新质生产力和我国整体的国际竞争力。具体而言，区域重大战略是指党的十八大以来国家陆续推出的京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、长江经济带建设、粤港澳大湾区建设、成渝地区双城经济圈建设等区域发展战略。区域重大战略以关系现代化全局的重要城市群和流域为区域单元，以推进一体化、构建共同体为核心，聚焦区域合作和协同发展，打造中国经济高质量发展的动力源。其目标是提高国际市场竞争力，提高区域引领带动力，提高人口承载力，促进国土空间发展格局优化。

       京津冀、长三角、粤港澳大湾区形成了规模比较大且发育比较成熟的城市群，是我国经济发展的三大动力源，但三者内部也有不协调的问题。京津冀城市群中，北京是“大城市病”问题，河北与北京、天津存在很大差距；长三角城市群很发达，但苏北、浙南和安徽与长三角城市群相比存在较大差距；粤港澳大湾区存在两大问题，一是香港、澳门与珠三角九市的合作问题，二是对标世界三大湾区，如何提高国际竞争力问题。

       成渝地区在西部是比较发达的，而且发展条件比较好，由于有一条“黄金水道”，是“不是沿海的沿海”，人口比较密集，市场比较大，因此具有很大的发展潜力。双城经济圈战略不仅有力促进成渝地区高质量发展，而且可引领和带动西部发展并融入全国开放大局。

       另外两个区域重大战略是以流域为主体——长江经济带和黄河流域。长江经济带的范围包括九省二市，面积是全国的20%，GDP是全国的49.25%，人口占全国的40%多。2022年，长江下游（沪苏浙皖）的GDP是29.03万亿元、长江中游（湘鄂赣）的GDP是13.45万亿元、长江上游（云贵川渝）的GDP是16.86万亿元，可以看到，长江下游经济发展水平比较高，长江上游、中游与下游的差距比较大。长江经济带横贯东中西，如果长江中游、长江上游与长江下游的发展差距能够缩小，不仅有利于促进长江经济带的高质量发展，也有利于促进区域协调发展。习近平总书记提出“共抓大保护，不搞大开发”“生态优先、绿色发展”后，沿江经济社会发展全面绿色转型，新产业、新业态、新动能不断涌现，使曾经“病得不轻的长江”，重现“一江碧水向东流”的美景。黄河水量相当于长江的六分之一，没有航运条件，上游、中游生态脆弱，发展受限。因此，黄河流域生态保护和高质量发展战略应以生态环境保护为重中之重。不过，黄河流域有四个城市群——山东半岛、中原、关中、兰西城市群，黄河“几字湾”有若干都市圈。黄河流域高质量发展应聚焦这四个城市群和“几字湾”的都市圈。

       深入实施主体功能区战略，优化国土空间发展格局

       实施主体功能区战略就是按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，推动各地区严格按照主体功能定位发展，优化国土空间开发格局。主体功能区战略为国土开发绘制了路线图。

       实施主体功能区战略就是坚持和完善主体功能区制度，站在人与自然和谐共生的高度谋划经济社会发展，推动构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。通过功能区划分，发挥不同功能区比较优势，坚持宜山则山、宜水则水、宜农则农、宜工则工、宜商则商，规范空间开发秩序，有度有序地利用自然资源，调整优化空间布局。因此，实施主体功能区战略对于推进形成人口、经济和环境相协调的国土空间发展格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳健康发展，实现中国式现代化的目标具有重要的现实意义。

       主体功能区战略源于主体功能区理念，主体功能区理念就是适合发展的地方加快发展，集聚经济要素，不适合发展的地方加强保护。“顺天应人”是中国古老的理念，也是尊重自然规律、保护生态环境的先进理念。划定生态功能区，目的是尽可能减少人类对自然生态的影响。对一些生态环境脆弱的地区，若仍按照原有的开发模式，势必大大超出其资源环境承载能力，陷入越开发、越破坏、越贫困的恶性循环。通过划定生态功能区，引导人口和经济向外转移，从源头上遏制生态环境破坏，为农业发展和生态保护腾出更多的空间，促进人口、资源、环境、经济的空间均衡，形成有利于生态功能区保护的良性机制，从而根本上扭转生态环境恶化趋势，实现可持续发展。

       主体功能区战略是国家对国土空间的战略安排和总体谋划，体现国家的战略意图，是确保中华民族长远发展的战略需要。根据资源环境承载能力确定产业和人口分布，优化国土空间发展格局是主体功能区战略的精髓。基于此，就要合理控制国土空间开发强度，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，促进各类要素合理流动和高效集聚，在空间上对经济社会活动进行合理规划、引导和界定。

       编制国土空间规划，划定“三区三线”是落实主体功能区战略的重要手段。要发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用，统领各类空间利用，把每一寸土地都规划得清清楚楚，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地，逐步形成全国国土空间规划“一张图”。通过国土空间规划，不仅能将全国省市县乡在空间上“一览无余”，而且通过数字化手段对乱占耕地、土地非农化、非粮化进行有效监督，有效解决规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。

       深入实施新型城镇化战略，促进城乡人口合理分布

       最后来谈谈新型城镇化战略。实施新型城镇化战略，就是要解决人口合理分布问题和城镇化质量问题。过去，很多人认为城镇化是土地的城镇化，这是错误的。城镇化从来就是人的城镇化，不是土地的城镇化，现在强调以人为核心的城镇化，就是纠正很多人的错误认识。原来在农村从事农业，现在在城市或城镇从事二、三产业，就是城镇化过程。工业化的拉力和农业现代化的推力，共同促进城镇化水平的提高。有相当数量的农村劳动者跨省流动，到发达地区就业，解决了区域人口分布和城乡人口分布不合理问题，缩小了城乡差距，有利于促进区域城乡协调发展。

       城镇化是现代化的必由之路。城镇化也有高质量发展问题，很多人认为城镇化就是城市建设，在城市建设方面花了很多钱，却没有把农民工的问题解决好，这是一个很大的失误。把城市建得很漂亮，反而提高了城镇化的门槛，使很多农民工家属进不来，农村还有几千万“留守儿童”“留守妇女”和“留守老人”。这个问题不解决，是对现代化最大的威胁，所以实施新型城镇化战略，有利于促进区域高质量发展。

       农业转移人口市民化就是让已进城的农民工不管是在大中城市，还是小城市、小城镇都能享受与城市居民同等的福利待遇，享受同等的社会保障、同等的权利与义务，不再是城市的“边缘人”。农业转移人口市民化可从解决农民工的福利与保障入手。首先应该解决也最容易解决的是农业转移人口的社会保障问题。在社会保障制度方面，主要是解决农业转移人口社会保障的可转移接续问题，应加快在农民工输入和输出大省之间进行养老保险关系转移接续的对接工作。应尽快实现社会保障全国统筹问题，使农民工群体全面得到社会保障尽快成为现实。其次是农民工子女的教育问题。儿童教育当然是输入地政府的责任，不应该对农民工子女有任何的歧视。最后是在住房方面，应多层面解决农民工的住房问题。对建立公积金账户的农民工允许其以公积金为抵押贷款购房和支付房租，城市政府应建设一批小户型的廉租房，向包括农民工在内的无力购房的低收入群体出租。针对农民工住宿房源极其紧缺的现状，应采取多种渠道增加农民工住房的有效供给。

       在这里，我想强调一点，城镇化与乡村振兴并不矛盾。城镇化使农村人口大幅度减少，这样留在农村的农民支配的土地资源才能增加，收入才能提高，土地规模化经营才有可能，农业现代化需要的人才和资本才能够顺利进入农业和农村，农村产业才能兴旺。同时，要加快城乡融合发展，只有促进人口和资本的双向流动，乡村振兴战略才能够得到落实，城乡差距才能够逐步缩小，人口城乡分布格局才能够更加合理。

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【思想者小传】

       肖金成，中国国土经济学会理事长、国家发展和改革委员会宏观经济研究院二级研究员，中国社会科学院研究生院博士生导师、中国城镇化促进会副主席、中国区域科学协会副会长。曾任国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长、中国城市规划学会区域规划和城市经济委员会副主任。（作者照片由本人提供）