区域政策：深入实施至关重要时间： 2014-04-22信息来源：郭锦辉 作者：admin 责编：
——访国家发改委地区经济司司长范恒山
近几年特别是２００９年，我国出台了多个区域规划和区域政策性文件，这些区域规划和区域政策性文件整体是遵循什么思路进行编制的？起到了什么样的效果？在实施过程中应该注意哪些问题？近日，中国经济时报专访了国家发改委地区经济司司长范恒山。
区域问题的核心是缩小两极差距
中国经济时报：我国区域发展战略是如何提出来的？
范恒山：所谓区域问题，实际上指的是促进区域协调发展问题，核心是缩小地区间存在的差距或者说缩小两极差距。受自然条件、资源禀赋、生产要素、创新能力以及民族、宗教、文化等许多因素的影响，一个国家、一个区域在一定程度上都存在着区域发展不平衡问题。区域发展不平衡包括很多方面，一般地，包括经济发展程度、公共服务水平、人均富裕程度等，从发展的角度看，还包括创新潜力、环境承载能力、发展的可持续性等，由这些差别产生的不平衡会带来很多问题。
从政府角度讲，使辖区内人民享受大体均等的公共服务水平和实现共同富裕，是政府的责任。从群众角度讲，享受公共服务水平的差别和贫富悬殊太大，既会影响到他们的生活质量，也会影响到他们的心理状态和行为模式，进一步影响到推进社会经济活动的积极性和维护稳定的动力。因此，促进区域协调发展，从国家层面看，关系到经济社会的全面协调可持续发展，关系到能否建立起惠及所有人口的高水平小康社会，也关系到社会的和谐稳定。从地方层面看，关系到地方发展的水平和后劲，也关系到地方的繁荣与安定。概言之，促进区域协调发展，特别是缩小两极差别，于国家于地区来说，都是一件极为重要的事情。
反映两极差距的指标体现在许多方面，如经济增长速度、人均ＧＤＰ、人均财政收入，人均收入水平等等，具有实质性意义的指标，最重要的，我以为有两个：一个是人们享有的公共服务的水平，换句话说，不同地区的人群是否享受到了均等化的公共服务；另一个是不同地区人们实际拥有的财富的程度，在当前主要体现为人均收入水平的状况。事实上，区域发展的差距不仅仅有发展速度的问题，更有发展质量、结构和协调程度的问题。但一者因为经济增长速度更易引起人们直观感受，二者因为速度是比较基础性的指标，速度上不去，其他方面似乎也无从谈起，再加上一些体制上的原因，因此，经济发展速度往往成为人们衡量地区差距的重要指标，或者说，成了衡量区域发展是否协调的标志性指标。但应该明白，对于促进区域协调发展来说，经济增长速度不是具有实质性意义的指标。
国家高度重视区域协调发展问题。鉴于“八五”期间，地区差距已拉得较大的状况，从“九五”起，国家着眼于缩小两极差别、促进区域协调发展，相继提出了一系列战略。在继续鼓励东部沿海地区率先发展的同时，２０世纪９０年代末期提出推进西部大开发战略，２１世纪初又提出振兴东北地区等老工业基地战略，紧接着又提出促进中部地区崛起的战略，新时期促进区域协调发展的总体战略基本形成。随着这些战略的实施，区域差距不断缩小，区域发展的协调性不断增强。数据表明，“九五”、“十五”时期，东中西经济增长速度差别已大大缩小，而“十一五”后期，中西部地区和东北地区的增长速度已超过东部地区。
国家意志和地方需要的有机结合
中国经济时报：制定区域规划和区域政策性文件的目的是什么？它们有什么特点？
范恒山：区域发展总体战略的实施使区域问题得到了一定程度的解决，效果比较明显。但我国地域幅员广阔，面积接近整个欧洲的面积；地区间差异巨大，地理环境、资源基础和现实发展水平悬殊。在这样一个地域广阔、地理差异很大的国家无疑不能够运用一个政策。即便是划分了四大板块，区域尺度仍然相对较大。因此，要有效解决区域发展中存在的问题，必须进一步完善和细化区域政策，增强区域政策的针对性和可操作性，换句话说，要通过更加有效的措施把四大板块的区域发展战略进一步落到实处。
基于此，近几年来，按照国家区域发展总体战略的要求，立足经济社会发展大局的需要，从各个地方的实际出发，以充分发挥各个地方的比较优势为着力点，国家陆续制定和实施了一批空间尺度更加适宜的区域规划和区域政策性文件，使区域政策的空间指向更加合理，政策内容更加细化、实化和更具针对性。这些政策的着力点都是立足于促进我国经济平稳较快发展和增强区域发展的协调性。这些规划和政策性文件在研究制定中都特别体现了如下两个方面的有机结合：一方面，充分体现国家的战略意图，是国家战略决策的细化与实化；另一方面，充分体现了地方的实际需要，注重发挥相关地区的比较优势。正因为如此，其效果十分明显。
区域政策制定的三条线索
中国经济时报：近几年来，我国制定了许多区域规划和区域政策性文件，它们总体上是沿着什么样的思路在编制？
范恒山：确实，近几年来，我国陆续编制了一批区域规划和区域政策性文件，其密集程度前所未有。关于这一点，我想说两句话：第一句，这是十分必要的；第二，它不是随心所欲的。第一句话的含义我前面已经谈到了，后面还要进一步谈到。对于第二句话，我想说，所有这些区域规划和区域政策性文件都是按照国家的总体战略要求来编制的，并且是遵循一定的思路来编制的。从内容上看，主要是基于如下三条线索。
一是基于加快重点地区发展。这包括加快条件较好地区开发开放和促进欠发达地区特别是少数民族地区加快发展。前者的意义在于培育形成新的经济增长极，辐射带动和支持其他地区发展。已经出台的国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见、国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见以及珠江三角洲地区改革发展规划纲要、辽宁沿海经济带发展规划等，都属于这一类。后者的意义在于解决区域协调发展的瓶颈制约，加快缩小两极差距，增进民族团结和社会和谐。已经出台的国务院关于进一步促进新疆、宁夏、青海等省区、广西经济社会发展的若干意见等，都属于这一类。
二是基于落实国家的重大改革和发展战略。近几年来，为转变发展方式、实现科学发展，国家陆续提出了一系列的重大发展战略，如构建“两型”社会、推进经济结构优化升级、统筹城乡发展等。落实这些战略有很大的挑战性，需要在加大一般工作力度的同时，大胆进行探索和实验，以积累经验、摸索路径、提供示范。近年来出台的有关规划和文件就是基于此研究编制的，如黄河三角洲高效生态经济区规划、江西鄱阳湖生态经济区规划都是围绕推进国家“两型社会”建设战略而实施的；皖江城市带承接产业转移示范区规划则是着眼于促进区域联动、优化提升产业结构而编制的。
三是基于深化区域合作和对外开放。推进区域合作、扩大对外开放，有利于充分利用国际国内两个市场，拓展我国经济发展的空间和潜力，有利于推进沿边沿海地区进一步发展，形成新的增长极。选择若干有条件的区域，通过国家政策支持，打造合作开放的新平台，是全面提升我国经济发展水平和国际竞争能力的需要。已经出台的广西北部湾经济区发展规划，就是基于把北部湾打造成为与东盟全方位合作的前沿阵地和桥头堡而编制的。中国图们江区域合作规划纲要，则是基于深化东北亚开放合作而编制的。江苏沿海地区发展规划一方面是基于南北联动、协调发展，另一方面则是基于发挥连云港作为欧亚大陆的桥头堡作用而编制的。而海峡西岸经济区的建设，则是基于加强两岸合作交流，促进实现祖国和平统一大业而编制的。
区域政策效果显著
中国经济时报：区域规划和区域政策性文件对区域经济发展起到了哪些成效？
范恒山：前面已经谈到，通过区域规划和区域政策性文件体现的区域政策效果非常明显，这可以从两个层面来概括。
从工作层面看，一是有利于把国家战略落到实处。一方面，立足于某一区域编制的规划和政策性文件与地方的实际需要结合紧密，直接关系到地方的发展，所以地方贯彻的积极性、主动性很强，不会被束之高阁；另一方面，区域规划和政策性文件又是按照国家整体要求和重大发展改革战略来编制的，体现了国家战略意志，也就是说，立足于某一区域编制的规划和政策性文件，自然而然地把国家战略体现在其中，或者说把国家的意志延伸到促进某一区域发展的思路和举措之中。
二是有利于增强区域政策的针对性和可操作性。通过空间指向更加合理的区域规划和区域政策性文件，各项政策措施的针对性更加明确，可操作性进一步增强，其效果也就更加直接和明显。
三是有利于实施分类指导，进一步体现地区实际需要和比较优势。区域政策在服从国家的战略意图的同时，充分体现了地方的特色，针对不同地方提出了不同的要求，从而有效解决了“一个规划管全国，全国规划一个样”的问题。
四是有利于尽快缩小两极差距。着眼于“抓两头”，即一头抓条件较好地区的率先发展，一头抓欠发达地区的加快发展，区域政策既有效发挥了条件较好地区的带动、示范、影响和辐射作用，又有针对性地解决了“短板”或“瓶颈”制约，推动欠发达地区特别是贫困地区实现跨越式发展，从而能够尽快缩小两极差距。
五是有利于充分发挥地方的自主性、能动性和创造性。由于区域政策密切联系地方实际，有针对性地解决地方发展中最关键、最重要、最紧迫的问题，从而成为地方的关注所在、动力所在和着眼点所在，地方能够积极行动、开拓创新，采取有力措施把规划和政策性文件提出的要求逐条落到实处。
六是有利于地方在发展中保持总体思路和重大政策措施的连续性和稳定性。规划和政策体现的是国家战略，又有跟踪机制，有利于保障地方在发展思路和发展过程中始终保持连续性和稳定性。即便是行政首长更替，也能够保障一张蓝图贯彻到底。
七是有利于防止经济发展大起大落。区域政策体现了分类指导、有保有压的思想，有效避免了“一刀切”，因而也有利于避免“一刀切”造成的经济发展大起大落的往复循环。
从结果层面看，区域政策的实施，一是使国家重大发展改革战略能够扎扎实实得到贯彻落实。比如说《皖江城市带承接产业转移示范区规划》的实施，能够顺应国内外产业加快结构调整和转移的机会，促进适宜的产业转移到中西部地区，既有利于促进中部地区在加快发展的同时提升产业结构，又能够推动东部地区产业结构走向更高层次。又如《鄱阳湖生态经济经济区规划》和《黄河三角洲高效生态经济区规划》，直接是围绕转变发展方式、保护和优化环境的，将经济发展和保护环境有机结合起来，更加注重实施严格的环境保护政策，并将其落实到产业的发展、布局和优化提升中，结果既有利于“两型社会”建设，又有利于产业结构优化升级，体现了经济发展和转变发展方式有机结合、科学发展和跨越式发展有机结合等。
二是在应对国际金融危机、促进国民经济平稳较快增长中发挥了重要作用。尽管受国际金融危机影响，今年我国ＧＤＰ仍达到８．７％的增速，这来自于各地的平稳较快发展，更来自于重点地区的支撑和辐射作用。天津滨海新区、广西北部湾经济区等颁布了区域规划和政策性文件的地方，经济增长速度都大大高于全国和地区的平均水平，成为抵御国际金融危机、保持经济平稳较快增长的中流砥柱。
三是增强了区域发展的协调性，推动了我国区域增长格局的重要转变，改变了长期以来东部地区增长速度超过中西部地区的格局。从２００８年开始，中西部地区和东北地区的经济增长速度超过东部沿海地区，这是前所未有的。东中西互动规模不断扩大，合作领域不断拓宽，互惠互利共赢格局初步形成。此外，由于国家支持力度加大，那些欠发达地区的公共服务水平、人均财政收入水平等也迅速提升，与发达地区的相对距离逐渐缩小。
关键在于抓好落实
中国经济时报：区域规划和区域政策性文件在落实过程中还需要注意哪些问题？
范恒山：区域规划和区域政策性文件的制定，对推动区域协调发展，推动相关地区经济社会发展乃至推动整个国家经济社会发展都会起到积极作用，这正在被事实所证明。目前的区域规划和政策空间尺度相对比较合理，针对性较强，并且和地方的实际需要和优势有机结合，有利于发挥规划地区的积极性和创造性，也为规划的落实打下了很好的基础。但这并不等于万事大吉，要用足用好规划，确保成效，必须确保四个关键环节。
第一，把握重点。要认真领会区域规划和区域政策性文件的精神实质，抓住关键，把握好方向和重点，确保规划和政策在贯彻落实中不走形变样。
第二，明确责任。越具体就越深入，有责任就能落实，必须把规划或者政策性文件中的要求逐条落实到各个方面、各个层面。现在国家在这方面采取的措施力度比较大，相关文件中都有分工。比如，明确提出了国家部门应该干什么，主要指导部门、规划部门应该干什么，地方部门应该干什么。从地方层次讲，也要明确责任，切实落实好。
第三，健全机制。要建立相关的领导组织体系，专门抓贯彻实施、抓督促检查、抓跟踪落实。要建立协调机制，协调解决结合部的问题，协调解决实施过程中出现的新情况、新问题。
第四，完善措施。该细化的要细化，该配套的要配套。切实把握住三个方面。一是对于规划和文件的任务，比较明确的要按照要求落实；需要进一步细化的，要制定出方案，落到具体措施中。二是对于先行先试和创新的空间，要根据大方向和自身实际需要大胆探索。三是要跟踪检查，国家层面和地方层面都需要及时跟踪检查，确保每项措施有人抓、有人管、有人做，建立评估机制、协调机制、奖惩机制，并及时总结和反映进展情况。对落实不力的，应该采取必要的责任追究。
责任编辑： 万千