中国区域发展新格局及促进区域协调发展的若干建议时间： 2014-04-22信息来源：肖金成 作者：admin 责编：
内容提要：
我国自改革开放以来，相继实施了东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起区域发展战略，使各地区的比较优势得到了不同程度的发挥，国际次区域合作也取得显著进展，以城市群为核心的区域发展格局基本形成，未来，我国将以城市群为核心形成“八大经济圈”。本文在对上述观点进行论述的基础上提出下列建议：一是空间规划研究与编制应提上议事日程；二是加快户籍制度和社保制度改革，促进人口空间结构调整；三是改革财政转移支付制度，加快实现基本公共服务均等化；四是构建生态补偿机制，共同维护人人共享的生态环境；五是加快边疆地区的经济社会发展。
我国从改革开放以来，相继实施了东部率先、西部开发、东北振兴、中部崛起区域发展总体战略，使各地区的比较优势得到了不同程度的发挥。尤其是“十六大”以来，实施区域协调发展战略，取得了重大成效，初步形成了以城市群为中心的区域发展基本格局。但经济要素跨区域流动的障碍还没有完全消除，资源粗放利用的状况仍未得到遏止，生态环境的改善尚不乐观，迫切要求改革财政体制、户籍制度和社会保障制度，并通过空间规划进行规范和约束，以实现全面、协调和可持续发展的目标。
一、 以城市群为核心的区域发展格局基本形成
我国的国土面积很大，但适合人类居住的空间并不多，我国的资源很丰富，但人均数量却不多，尤其是土地资源、石油资源及淡水资源属于短缺资源，所以，必须大力倡导集中发展、集群发展、集约发展，在人居环境比较好的东部沿海地区、中部平原地区、东北地区及成都平原、关中平原，聚集大量人口和城市。近年来，高速公路的修建极大地改善了城市之间的交通状况，城市间的产业联系与经济合作不断加强，区域经济一体化的进程加快。除长三角、京津冀、珠三角三大城市群之外，还涌现出新的城市群。现已初步形成的城市群有：山东半岛城市群、辽中南城市群、长江中游城市群、中原城市群、海峡西岸城市群、川渝城市群和关中城市群。
据统计，上述十大城市群的土地面积占全国总面积的11％，2007年，人口所占比重为39％，而ＧＤＰ所占比重为66％。（参见表2）。也就是说，十大城市群以十分之一多一点的土地面积，承载了三分之一以上的人口，创造了三分之二以上的ＧＤＰ。从资源环境承载能力和未来发展潜力来看，十大城市群将聚集更多的人口，创造更多的ＧＤＰ。因此可以说：十大城市群是我国最有发展潜力的地区，是支撑我国国民经济健康发展的十大支柱。
十大城市群人口、面积、GDP
（2007年）
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城市群名称 |
面积（万平方公里） |
人口（万人） |
市域GDP（亿元） |
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长三角 |
10.97 |
8368.28 |
46860.30 |
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珠三角 |
5.44 |
2868.02 |
25605.99 |
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京津冀 |
18.27 |
7184.94 |
25071.79 |
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山东半岛 |
9.28 |
5062.99 |
19731.82 |
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川渝 |
16.67 |
9969.35 |
12969.63 |
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辽中南 |
9.71 |
3110.21 |
11196.20 |
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长江中游 |
14.63 |
6169.88 |
8951.29 |
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中原 |
5.88 |
4159.67 |
8612.27 |
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海峡西岸 |
5.45 |
2575.63 |
7470.10 |
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关中 |
7.41 |
2645.52 |
3743.83 |
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合计 |
103.71 |
52114.49 |
170213.22 |
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全国 |
960.00 |
132129.00 |
251483.20 |
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占全国比重（%） |
11.00 |
39.44 |
67.68 |
数据来源：根据2008年《中国城市统计年鉴》计算。
除了上述十大城市群之外，以长珠潭为中心的湖南中部、以合肥为中心的江淮地区、以长春、吉林为中心的吉林中部、以哈尔滨为中心的黑龙江东南部、以南宁为中心的北部湾地区、以乌鲁木齐为中心的天山北坡地区等都有希望发展成为新的规模较大的城市群。
这些城市群现在和将来仍然是我国经济发展的重要支柱，是我国经济要素集聚的地方。从GDP所占比重来看，承载人口的潜力还很大。在上述城市群地区，构建科学合理的城市体系，保护并改善适宜人居住的生态环境，是我国的长远大计。建议在“十二五”期间，以城市群为单元进行规划，使之成为吸引经济要素，尤其是人口聚集的重点区域。
以上述城市群为核心，将形成若干经济区或称经济圈，如以长三角城市群为核心的大长三角经济圈，以京津冀、山东半岛为核心的泛渤海经济圈、以珠三角为核心的大珠三角经济圈，以辽中南城市群为核心的东北经济圈、以海峡西岸城市群和台北为核心的海峡经济圈、以长江中游和中原城市群为核心的中部经济圈、以川渝城市群为核心的西南经济圈、以关中为中心的西北经济圈，基本形成以城市群为核心的区域发展格局，城市群将起到辐射带动整个经济圈经济社会发展的作用。在经济圈范围内，加强联系，加强合作，统一规划，共同发展。在经济圈内的非城市群区域，尤其是沿边地区，应选择有一定区位优势的中小城市，将其培育为具有一定辐射力和带动力的经济增长极。
二、国际次区域合作取得进展，边疆地区经济发展应受重视
“十一五”期间，中国与周边国家的合作不断加强，沿边地区的经济社会发展也很快。中国与东南亚各国的联系与合作在不断推进，在“10+1”（东盟10国+中国）、“10+3”（东盟10国+中国、日本、韩国）的框架下，关税壁垒逐步消除，即将实现国际贸易自由化，各国之间的贸易和投资额将快速增长，国际次区域合作也将进一步加快。随着中国“东北振兴”战略的实施，东北地区城市和国有企业即将摆脱困境，正在驶入快车道，与周边国家的经济联系与合作不断加快。大连作为东北亚国际航运中心的建设将进一步加强与东北亚各国的经济联系，尤其是与韩国、日本的联系将不断加强。中国西北地区将与中亚地区各国、西南地区与东南亚和南亚地区地区加强合作，从维护和平、促进交流的阶段发展到经济合作、扩大贸易的新的阶段。“十二五”期间，国际次区域合作将迈出更大的步伐。
近年来，中国-东盟自由贸易区的发展，成为我国最主要的区域经济合作组织。发展东盟与我国的经济合作，有助于我国更好地利用国内、国际两个市场、两种资源、两种资本。近年来，广西、云南和东盟诸国的双边贸易呈现出迅猛的发展势头。为便利中国与东盟国家间的贸易往来，2007年，中、越、老等六国签订了《大湄公河次区域便利国境客货运输协定》；国家发改委已于2008年2月正式批复《新建南宁至广州铁路项目建议书》，同意建设南宁至广州铁路，该项目线路全长559公里。根据广西方面的规划，南广铁路建成后，将直接接入泛亚铁路网，同时并入黔桂线及南昆线，形成挺进西部及拥抱东盟的铁路交通格局。
发展国际次区域合作必须首先加快边疆地区的经济发展。中国边疆地区多数高山连绵、交通不便，又多是少数民族地区聚居的地方。中国政府应通过全面规划、财政转移支付、改善交通条件、加快实现基本公共服务均等化、提高社会事业发展水平等措施，提高生活、文化、保障水平，使改革开放的成果惠及全体人民。促进边疆地区充分利用珠三角区域协作、中部崛起的良好机遇，积极承接生产要素转移，吸引这些地区的资金、技术和制度，共享市场和国际经济联系，实现区域优势互补。创造条件，大力吸引北京、上海、广州等发达地区特大城市的资本、技术和人才，到边疆地区投资兴业，推动跨区域要素流动。加强人才开发、技术合作、信息交流等领域的区域合作。随着边疆地区经济社会发展水平和居民生活水平的提高，国际交流与合作也将进一步加强。
“十二五”时期，应大力推进沿边地区对外开放，加强次区域合作，加快边境贸易区建设，加大边境口岸基础设施建设投入，完善边境口岸功能，提升边境地区对外经济技术合作水平。
借助边境贸易优势发展边贸型城镇。目前，西部漫长的边境线上分布着众多城镇，而这些城镇由于特殊的地理位置和特点，逐渐发展成为边防口岸城市，如云南的瑞丽、畹町、河口、孟连、打洛，新疆的霍尔果斯、喀什，内蒙古的满洲里，广西的凭祥等。“十二五”时期，西部边境地区边贸城镇的规模和聚集程度要在现在的基础上得到较大幅度的扩大和提高，向中等城市发展，逐步发展为陆疆国际交通的运输枢纽中心、边境国际贸易流通中心和外向型制造业中心，大力发展适应陆疆对外开放需要的外向型制造业和适用技术制造业，以此提高边境开放城镇的经济要素和人口聚集能力，形成边贸城镇体系。通过培育经济增长极，使边疆地区崛起若干大中城市，以此带动边疆区域经济社会的发展。
通过创新边境经贸合作的方式和机制，加快边境地区的经贸合作。采取“两国一区、封闭运作、境内关外、自由贸易”的模式建立经济贸易国际合作加工区，实行自由贸易区的有关政策。即两国边境城市各规划一定规模的土地共同建立边境经贸合作特区，具有双经济特区的性质。利用邻国劳动力、资源，利用中国的资金、技术等进行要素优势互补的合作。在两国边境城市设立对方国家产品保税加工区。一方面可以把在中国逐渐失去优势的产业向此转移，在经贸合作上达到无障碍与双赢。
通过欧亚大陆桥实现与中亚乃至东中欧地区的贸易和经济协作，提高大陆桥各级中心城市的产业结构水平和集聚辐射能力，形成若干具有特色产业体系和集群效应的经济板块；以广西为前沿推动与越南的区域协作；通过泛珠三角协作实现与香港乃至东南亚的对外开放；以内蒙古为前沿，推动与蒙古在资源、技术、劳动力等生产要素的对接流动。同时，全面参与中国－东盟自由贸易区、上海合作组织、澜沧江－湄公河次区域合作。借助地缘优势，促进资金、产品、技术、人才与劳动力、资源等多种经济要素的流动。在有形贸易的同时，依托旅游资源和文化资源，大力发展旅游业和服务贸易。
三、对促进区域协调发展和空间结构调整的建议
（一）空间规划研究与编制应提上议事日程
改革开放以来，经济获得了快速发展，但也付出了巨大的环境代价，一些地方资源粗放利用，环境受到污染。这些情况引起了中共中央、国务院和全国人民的广泛关注，对国土空间进行规划就成为十分必要和非常急迫的工作。“十二五”时期，应在“十一五”进行的主体功能区规划基础上加强对空间规划的研究和编制工作。
空间规划是一个国家或地区对全国和一定区域的空间结构进行调整和合理布局所编制的长期性规划。它应是经济社会发展规划、城市规划、土地利用规划及其他规划编制的依据，是约束性规划。全国性空间规划仍可称为国土规划，区域性空间规划可称为区域规划。
借鉴其他国家的做法，编制规划尤其是编制具有约束力的长期规划，一定要有法律依据。建议在“十二五”期间制订并由人大通过关于编制全国性空间规划纲要和区域性空间规划的法律文件即《空间规划法》。在规划法中明确规划的性质、规划的定位、规划的内容、规划的程序、规划的编制主体、规划预算、规划的实施等。我国有《城乡规划法》和《土地管理法》等，但作为长期规划，作为城乡规划和经济社会发展规划的依据，更应有法律依据。规划编制出来之后，才具有法律约束力，才能真正成为上位规划，成为其他规划的依据。
空间规划的编制应主要依靠规划专业人员，但规划编制完成后应征求各方面意见，进行反复论证，由规划编制人员进行修改，使其更科学更合理，而不是屈就于地方的利益。规划纲要完成后，经人大通过后颁布实施，成为编制区域性规划的基本依据。各区域性规划编制、修订和调整也应严格依照规划法确定的程序进行。
（二）加快户籍制度和社保制度改革，促进人口空间结构调整
作为一个需要迅速提高人民生活水平的发展中大国，我国需要保持持续稳定的较高经济增长率。城市化是提升中国经济社会发展水平的根本出路，也是扩大内需的有效途径。城市化已经成为决定我国经济增长的关键性因素，不加快城市化进程，就难以实现农村经济的现代化，我国国民经济发展就难以跃上一个新台阶。
我国的基本国情是区域差距大，农村人口多。推进城镇化既是促进经济快速增长的机遇，也是严峻的挑战。城镇化的基本路径是跨区域的农民工的市民化，正是因为“跨区域”，劳动力跨省、跨市、跨县转移，使现行制度遇到了挑战。作为“两栖人”的农民工为输入地做出了不可忽视的贡献，但当地政府却不愿让他们逐步融入进来，成为城市的一分子，导致城市化不彻底。由于保障资金不能跨省转移，使进城打工多年的农民未建立属于自己的社保账户，既没有失业保障，也没有养老保障。中国三十年改革开放最大的成就和推动力之一就是亿万农民进城，特别是内地的农民到沿海地区打工，形成了我国经济的比较优势。但如不能把已经转移到发达地区的农民变成当地的居民，不解决长期在城市务工经商的农民的户籍问题和社会保障问题，就很可能在不久的将来转化为十分棘手的社会问题。
根据对我国东西部地区人口分布状况的分析可知，从资源环境承载力的角度看，我国西部地区的人口压力高于人口密集的东部地区。考虑到西部地区脆弱的生态环境对我国经济社会可持续发展造成的严重影响，以及人类经济活动对生态环境的破坏日益严重和西部地区落后的经济状况，从欠发达地区向发达地区的适度移民，是解决一系列生态环境保护、经济社会可持续发展问题的可行措施。而从西部地区进入东部城市的打工者的大部分正是自愿转移的“一族”，他们的转移既符合城市化的需要，也符合全国性人口空间结构调整的需要。适应中国特色城镇化道路的要求，需要在户籍制度和社会保障制度两个方面加快综合配套改革的力度，以奠定全国统一的、完整的、体系化的制度基础。
在户籍制度改革方面，应抓紧研究建立有序的准入制，允许符合具有可靠职业和稳定收入的外来人口在经常居住地落户，引导流动人口融入当地社会。东部发达地区的城市政府应创造条件接纳农民工成为城市居民。鼓励家庭移民，家庭中凡有一人在城镇有固定职业者，允许其家庭成员落户。农民工权益保障问题看起来很复杂，包括教育、社保、医疗等，但核心是户籍制度问题。户籍问题解决了，相应的社会保障、住房公积金、廉租房、子女教育等问题都能够得到解决。之所以这一问题长期久拖不决，实质上是一个地方利益问题，所以中央政府应强力推动，制订统一的严格的促进农民工市民化的法律和政策，让发达地区的政府承担更多的责任。
事实上即使户籍制度放开，也只有一部分进城农民符合条件和有在城市落户的意愿，有相当数量的农民难以符合在城市落户的条件或无在城市长期居住的意愿，所以，建立全国统一的社会保障制度是非常迫切的。应尽快研究社会保障全国统筹问题，首先使全体农民工纳入社会保障体系。建议在“十二五”期间在全国推行凡领取工资或现金报酬的职工包括农民工强制加入社会保险的政策，无论是企业缴纳还是职工个人缴纳均进入个人账户，退休后根据缴纳年限和数量在居住地领取养老金。在全国社会保障制度尚未实行之前，首先解决流动人口社会保障资金的可转移问题，不仅个人缴纳部分可转移，企业缴纳部分也要进入个人账户，实现社保账户全国性可转移。
（三）改革财政转移支付制度，加快实现基本公共服务均等化
如果说，世界上有一些国家可以实现各地区生产总值比重基本均衡的话，那么，在我国是不可能做到的，因为我国各地区间的自然条件差异太大。另外，我们也不应该去追求各地区达到相对均衡产出水平的目标，我们要追求的应该是各地人民有比较接近的生活水平和公共服务水平，这样才有利于整个社会的稳定，有利于和谐社会建设。要实现这一目标，一方面需要帮助经济欠发达地区加快发展，通过提高当地的产出水平来增加人民的福利；另一方面，也是更重要的方面就是要通过财政收入再分配来提高经济欠发达地区人民群众包括教育、卫生、社会保障等在内的生活福利水平。实现区域之间公共支出的均等化和居民公共福利的均等化，也就是说保证欠发达地区居民的基本教育、基本医疗、基本设施和基本保障。对欠发达地区的政府支出包括公务员的报酬水平也要给予基本保证，和发达地区的差距不能拉得太大。
我国现行的财政体制不适应基本公共服务均等化的需要。财政体制建立在上世纪九十年代“分税制”的基础上，对东部发达地区仍采取“税收返还”的方式，对西部欠发达地区的转移支付难以满足最基本的需求。而转移支付往往采取专项转移支付的方式，即资金跟着项目走。首先，要一级一级向上申请，再一级一级向下拨付。各部门审批项目时，又往往要求地方提供配套资金。对于欠发达地区来说，资金本来就捉襟见肘，再为中央政府的项目提供配套资金，资金就更为紧张。这种由中央政府各部门按项目分配资金的方式具有很多弊端。一是各部门批项目劳神费力，没有精力抓大事；二是地方政府为了中央政府“这把米”，使尽浑身解数，“跑步（部）前（钱）进”，不惜把自己变成“鸡”；三是“会叫的孩子有奶吃”，往往需要钱的地区得不到支持，不很需要的地区得到的支持更多。建议彻底改革财政体制，减少专项转移支付，增加规范性转移支付。根据事权的划分确定年度预算，该支付多少，就支付多少，不需要再跑步前进。
（四）构建生态补偿机制，共同维护人人共享的生态环境
我国特殊的地理地貌构成了祖国大家庭的基础。西部的矿产资源和水资源成为东部赖以生存和发展的基本条件。珠江、长江、黄河等大江大河均发源于西部，上游的环境和对水资源的保护对下游地区的生产和生活起着生命线的作用。一些省域范围内的江河也存在类似情况。我国江河上游地区多是经济欠发达地区，下游地区又多是发达地区，因此，生态补偿机制的建立显得更为迫切和必要。欠发达地区的政府和人民正在谋划发展之路，他们既有生存权，也有发展权，经济全球化给这些地区带来前所未有的机遇，对生态环境的影响乃至破坏将越来越严重。生态补偿和对口支援不同，生态补偿是一种应尽的义务，是对生态保护地区的人民承受牺牲或贡献的一种补偿，补偿者不是“恩赐”，是不允许放弃的责任。对口支援是道义上的责任和政治任务，受援地区和支援地区可能不存在任何经济联系，所以可履行也可以不履行。
生态补偿机制建立的难度很大。一是生态补偿的理论尚不完备，岂今理论界尚未形成共识，还存在很多分歧；二是生态补偿标准难以确定。如水资源补偿机制是按照水资源数量还是按水的质量，抑或二者都须考虑；空气质量的测定在技术上已不成问题，但质量好坏不一定完全取决于上游地区，和自然界尤其是大气环流存在非常密切的关系。三是受益对象难以确定。是由下游地区的所有居民承担补偿责任还是由企业承担？四是补偿对象是上游地区的政府还是全体居民？等等。
建议“十二五”期间加强研究和试点。开征生态税，企业按资产纳税，个人按收入和不动产纳税。通过征收生态税建立生态补偿基金，用于提高欠发达地区人民的生活水平。凡生态受益对象明确的地区政府应对生态提供地区的政府签订协议按照一定的标准给予补偿。
参考文献：
肖金成等 ： 《中国十大城市群》经济科学出版社2003年出版。
姚慧琴、任宗哲：《中国西部经济发展报告2008》，社科文献出版社，2008年9月。
魏后凯：《中国西部经济发展报告2006》，社科文献出版社2007年出版。
作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所
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（ 该文转载于《经济学动态》2009年第十二期）
责任编辑： 万千