我国省际边界区域发展问题及对策研究时间： 2015-08-18信息来源：张亮 张亮 作者：wyg_admin 责编：
摘要：省际边界区域作为特殊的区域发展类型，资源禀赋、发展水平相近，在区位上存在天然的合作基础，但总体发展水平较落后。当前，解决省际边界区域产业结构趋同、资源破坏严重、协调与合作机制不完善、政策支持有限等问题，应制定区域总体发展规划实现统筹发展、加快立法明确省际边界区域的职权与行为边界、设立协调机构或打造平台引领区域合作共赢、建立复合行政机制推进边界区域经济发展、完善地方沟通机制推进区域一体化、发挥自身优势并加强边界区域间分工协作、培育边界中心城市强化辐射带动作用、加大财政投入促进后发区域经济发展提速。
关键词：区域发展;省际边界区域;合作;分工
省际边界区域指两个及以上省(市、自治区)之间的接壤区域。数据显示，我国省际陆路边界线连接的县(市)级行政区面积占全国总面积的1/3以上。作为特殊的区域类型，除相互间具有较强带动性的长三角地区外，我国省际边界地区大都是经济发展的“洼地”，地区整体发展水平较低且区域间协调发展难度较大。近年来，随着一系列重大区域发展规划相继出台，我国区域协调发展进入新阶段，而省际边界区域发展落后与不协调已严重影响这一进程。因此，研究我国省际边界区域发展问题并提出解决对策具有较强的现实意义。
一、我国省际边界区域的基本特征
(一)行政区边界两侧地域资源禀赋具有同质性
省际边界区域位置相连，资源禀赋相近，具有典型的同质性特征。但在各自省域内所处的战略区位与政策环境差异较大。同时，边界区域所属省域的发展水平、发展阶段及发展战略存在差异，决定各自的战略位置不尽相同，其所依托的核心城市(如省会城市)的辐射能量不一致，在基本公共服务供给等方面也存在较大差别。如，北京市居民社会保障待遇与邻域的河北省、天津市就存在显著差别。
(二)区域间要素流动和信息传导便捷
边界区域位置毗邻，在自然、人文地理等方面具有较强的连续性和相似性，区域发展的梯度差异也使区域间具有较好的经济互补性和天然的融合性，加之距离优势，为要素流动和信息传导乃至合作发展提供了有利条件。[1]但同时，跨边界要素流动与信息传递往往比在本区域内困难，边界一侧的行为主体对另一侧要素和信息的获得被行政区边界所阻碍，相互合作面临较大障碍，边界区域的“分隔线”较为明显。
(三)相邻区域经济发展存在溢出效应
我国省际边界区域产业呈现向边界区域相互集聚或扩散的特征，这意味着地理临近对相关产业的发展有促进作用，省际边界有较为明显的临边界溢出效应。[2]但一些地方不重视边界区域发展，甚至限制地方财政投入到边界区域，这在很大程度上削弱了产业发展给相邻边界区域带来的溢出效应，既不利于自身边界地区的发展，也不利于邻域的发展。
(四)省际边界区域发展地位边缘化但具有后发优势
长期以来，我国各地从自身发展战略及重心出发，往往将主要资源用于经济中心、行政中心，对边界区域投入不足，以致边界地区不能有效接受中心地区的辐射带动，发展迟滞落后，成为各地发展的“边缘区”。但边界地区属于区位上的交点，是省级行政单元对外联系与合作发展的前沿阵地，在接收与利用省际间人流、物流、资金流和信息流等各种要素流动方面具有地理优势，这些资源是助推边界地区赶超发展的重要资源条件。[3]
二、我国省际边界区域发展的主要问题
近年来，国家高度重视推进区域协调发展，省际边界区域发展取得较大进展，对经济社会发展发挥了有力支撑作用，尤其以长三角地区等为代表的区域已成为我国经济发展的强大增长极。但省际边界区域发展过程中仍存在一系列有待解决的问题。
(一)省际边界区域产业结构趋同
我国多数省际边界区域资源禀赋相近，没有明显的地域差别，生产力水平和生产条件极为相似，且缺乏外生的生产要素投入，由于地方GDP增长的目标导向，忽视比较优势和产业结构升级规律，而运用行政手段和地方保护措施，引导“税高利大”的产业发展，导致边界区域产业结构同质化问题突出，重复建设现象较为普遍。[4][5]
(二)省际边界区域资源破坏严重
区域自然资源尤其是边界区域的矿产、旅游等资源具有典型的“共生”特征，统筹开发利用才能获得最大收益。但因边界区域地理位置相邻，在实际开发中经常出现资源归属不完全确定的问题，这使各行政区因追求眼前的既得利益，对资源进行盲目开发、过度使用，大量不可再生资源遭到破坏。同时，在资源保护方面却存在相互推诿现象，导致各类资源加速破坏，生态环境难以修复。特别是有跨省区河流的区域更是如此，上游不注重水质的保护，放任高污染行业发展，对下游的生态环境及居民生活造成严重影响。
(三)省际边界区域协调与合作机制不完善
边界区域多远离各自的行政中心和经济中心，受行政界线的刚性制约及地方利益的束缚，相互间缺乏有效的协调与合作机制，甚至存在恶性竞争。[6]目前，我国省际间大量存在的“断头路”现象，就是很好的例证。而在有限的区域合作方面，又因不了解对方采取的策略且缺乏互信沟通，为确保自身利益不受损而采取不合作策略的博弈，结果使双方均遭受更大损失。另外，各行政区对区外相邻区域存在排斥心理，以及对各自地区政策认知存在局限等，使双方疏于合作，导致整体经济发展效益不高。[7]
(四)省际边界区域获得的政策支持有限
区域中心城市往往是各地施政与建设的重点，有限的资源通常投入到这些地区，加快其开发建设的速度，而边界地区在此过程中往往充当了“献血者”的角色。从市场作用角度看，生产要素总是自发地从低收益地区向高收益地区流动，边界地区的发展弱势加速了这种流动，而这种流动反过来又进一步制约边界区域的发展，形成“低水平发展的循环陷阱”。也就是说，政府政策支持不够，加之市场机制的自发作用，使边界区域发展滞后于中心区域发展阶段和发展水平。
三、促进我国省际边界区域协同发展的对策建议
党的十七大提出“突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”，党的十八大将促进区域协调发展作为转变经济发展方式的重要内容，党的十八届三中全会进一步提出建立和完善跨区域城市发展协调机制，为实现区域间协调发展提供战略指导。当前，解决我国省际边界区域发展中的问题，必须加快从注重发挥地方各自的积极性向更加注重区域协同发展转变，统筹推进相互间的合作，实现优势互补、互利共赢的协同发展。
(一)制定省际边界区域总体发展规划实现统筹发展
国家应制定省际边界区域总体发展规划等指导性文件，淡化行政边界对区域整体发展的影响，以地域分工和利益共享与均衡为基础，综合考虑短期与长期发展，加强区域开发战略研究和宏观管理，统筹规划与实施重大建设项目，引导省际边界区域统一、协调、高效发展，促使边界区域产业结构更趋合理，更好地推动省际边界地域共同发展。[8]
(二)加快立法明确省际边界区域的职权与行为边界
应将省际区域行政立法形式作为我国法律渊源之一，且其效力不高于地方人大和地方性法规，在省级地方性法规之下、地方规章之上。同时，因区域行政立法的适用范围超出现有行政区划，因此主要应由国务院监督审查为主、地方人大及其常委会协助监督。[9]另外，国家应制定调整边界区域冲突的法律法规，如国家开发和振兴边界区域法及调整边界区域利益冲突的特别法，以确定合理的利益分配和义务承担机制，减弱利益冲突原动力。
(三)设立省际边界区域合作协调机构
一方面，在国家层面，应设立由中央有关部委相关部门牵头、省级部门共同参与的边界区域开发建设领导小组或委员会，并建立常设机构，通过联席会议制、民主协商制、投票表决制等形式，具体负责各项相关事宜的协商与决策。可在全国人大常委会下设区域委员会，统一行使区域发展决策职能，制定区域性立法，审查重大省际合作事务，调处省际纠纷;或在国务院部委中整合一个区域发展部门，负责制定、执行区域政策;[10]或由国务院组织协作区，由中央有关部委和各地政府部门组成协作领导小组，成立专门机构，统一部署和协作管理，建立若干资源综合开发区或特区，最终建成以资源开发为主体的开放式经济区。[11]另一方面，在省级层面，应更大限度发挥相关领导机构的协调作用。在鼓励省级行政区之间增强联系的同时，还应充分发挥国家区域经济管理部门的协调功能，制定与执行促进区域合作的政策，如建设跨省级行政区的经济带或经济圈等，对省际边界区域发展进行统一部署和指导。同时，应打造区域间对话、协商与合作平台，推进边界区域合理发展。可借鉴广东、广西两省(区)为推进相互合作，在边界地区共同组建粤桂合作特别试验区等类似沟通合作平台，[①]寻找双方共同的利益契合点，推进合作共赢。
(四)建立复合行政机制推进边界地区经济发展
复合行政指在中央政府的支持下，由跨行政区划、跨行政层级的不同地区政府以及非政府组织，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。政府的自主治理和非政府组织的自发参与，其合作形式既不松散也不集权，行使必要的行政管理权，对省际边界区域开展统一规划，实行统一政策，共同推动区域经济发展。[12]
(五)完善省际间有效沟通机制
应加快完善地方有效沟通机制，加强信息交流，降低合作交易成本，着力解决省际基础设施互联互通的“最后一公里”问题。构建边界区域共同市场，推动边界地区在产业和企业标准制定方面的相互合作，清除各种限制资源要素产品流动的障碍。发挥行业协会、市场中介机构的作用，联合组织举办经贸洽谈、招商引资等活动，共建招商项目库，开展共同参与、共同受益的大型合作活动，共同分享统一市场。[13]结合边界地区多是中小企业的特点，加快边界区域一体化，可从扩大市场和要素获取范围入手，以契约和生产联盟为基础建立广泛的网络联系，实现产品、技术、资源无障碍流动，使各类要素在更大空间集聚、整合与创新增长。
(六)加强省际边界区域间分工协作
根据赫克歇尔-俄林理论，在市场完全竞争、生产技术和规模收益不变、要素只在国内自由流动的条件下，贸易结构是由各国生产要素的相对供给决定，即各地的资源禀赋具有内在的竞争优势，以此为基础的分工也最科学合理。省际边界区域的协作分工同样如此，资源禀赋形成了区域的内在竞争优势，以此为基础的分工最合理与最有效。省际边界区域应结合自身资源禀赋和要素供给特点，借助产业结构相似度指数、贸易竞争指数和贸易互补性指数等数据指标判断边界区域间的产业互补性强弱，在此基础上，构建边界地区的产业分工格局及梯度转移格局，建立以垂直分工为基础的区域分工，找出产业核心区，大力推动产品价值链分工协作，推进产业优化升级。[14]
(七)发挥边界中心城市的辐射带动作用
应以基础条件较好、有发展前景的地区为依托，培育边界地区的中心城市，缩小区内差异，通过产业转移等途径，将经济基础较好的城市培植成新的增长极，通过点——轴带动促进区域发展。[15]打造以边界中心城市为核心的都市圈，分别沿交通干线向邻省方向相向成长，形成双核(群)带状城市化空间格局，[16]以中心城市构建经济圈，提高辐射力，使其辐射半径与所辖区域一致，最大限度缩小边缘地区范围，消灭经济发展“死角”。强化中心城镇，打造具有梯队效益的城镇体系，优化城镇空间布局，促进城镇群体空间协调发展。
(八)加大对省际边界欠发达地区的财政投入
对发展较为落后的省际边界区域，政府应加大财政转移支付力度，增加财政投入或制定出台鼓励发展政策，加快后发区域发展，缩小省际边界发展差距。同时，加大对边界区域基础设施建设的支持力度，如铁路、公路等交通建设，还应对边界地区进行重大工程项目的直接投资，带动并加速边界地区的经济发展。
参考文献：
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[14]胡志丁，吴殿廷.次区域合作均衡及其政策含义——一个博弈论的视角[J].国际经贸探索，2011(10)：71-76.
[16]朱传耿，王振波，仇方道.省际边界区域城市化模式研究[J].人文地理，2001(1)：1-5.
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[①] 2012年11月，广东、广西两省(区)共同签署《关于建设粤桂合作特别试验区的指导意见》，提出在广西梧州市和广东肇庆市两省(区)交界区域规划建设粤桂合作特别试验区;2014年4月，两省(区)政府正式批复实施《粤桂合作特别试验区总体发展规划》。试验区以肇庆、梧州两市交界为轴心，主体区由沿西江两岸各划50平方公里组成，实行两省(区)联合工作领导小组、共同组建试验区管理委员会、投资开发公司三级管理运行架构的管理体制。其中，两省(区)联合工作领导小组，负责战略合作重大事项的决策和协调;试验区管理委员会，作为两省(区)政府的派出机构;按照一体化、同城化、特区化的机制模式，两省(区)直管、统一规划、独立运营、利益共享、责任共担的基本原则，双方按同等比例出资成立投资开发公司，负责试验区土地开发、基础设施建设及运营。另外，按照互利共赢、权责统一、收支对等的原则建立试验区利益分成机制和财政运行机制。
来源：《经济纵横》2015年第7期作者：张亮 刘义成
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王宇光