我国资源环境承载力态势评估与政策建议时间： 2016-04-19信息来源：陈丹 王然　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：改善资源环境承载力促进资源节约、环境保护，调控资源环境承载力服务国土空间开发格局优化，把握资源环境承载力引导生态文明制度建设。随着我国工业化进程的推进，我国省域、城市及矿业经济区等资源环境承载力多处于过载状态，资源环境承载力如何调控，如何更好地服务于生态文明建设成为我国政府部门、学者亟待解决的问题。文章从经济发展、资源环境利用、管理机制设计等层面分别总结生态文明进程中我国资源环境承载力存在的问题，并提出针对性的政策建议，以改善资源环境承载力，促进生态文明建设。
        关键词：资源环境承载力；态势评估；政策建议；生态文明
        中图分类号：F062.2  文献标识码：A  文章编号：1671-4407(2015)12-111-05
基金项目：中国地质调查“地质工作促进生态文明建设”项目（12120114056501）
        作者简介：陈丹（1984～ ），博士生，研究方向为资源环境管理；王然（1989～ ），博士生，研究方向为资源环境管理。
        通讯作者：王然 E-mail：wangran2cug@163.com
   
        1 资源环境承载力的意义
 
        资源环境是生态文明的承载体。资源环境承载力反映一个国家或一个地区范围内，资源环境数量和质量对该空间内人口、经济的基本生存和发展的支撑力，是可持续发展的重要体现。
 
        1.1 改善资源环境承载力促进资源节约、环境保护
 
        资源承载力的改善可从土地资源、水资源、矿产资源承载力等方面着手。遵循土地资源的生产规律，发挥其无限的利用潜力；结合水资源承载状态，合理分配高、低耗水产业；矿产资源承载力的改善对技术依赖程度较高，先进技术可寻找替代能源、开发新能源，提高矿产资源使用效率。资源承载力的改善有以上措施，但不仅仅局限于此。资源承载力的改善有助于促进资源节约，提升资源利用效率，发挥资源巨大潜力。
 
        环境承载力的改善要求我们须重视土壤污染、水污染、大气污染等现象。减少尾气排放、发展清洁能源，发展绿色矿业，构建生态补偿机制等均能改善环境承载力。环境承载力的准确把握及改善亟需加大环境保护力度。
 
        1.2 调控资源环境承载力服务国土空间开发格局
 
        优化国土空间开发格局，若忽视资源环境承载力，必然会产生极其严重的后果。近年发生的汶川地震、舟曲特大泥石流、黄河漫滩等，均是在资源环境承载力过载情况下，造成巨大的生命财产损失。灾区产业布局得到了反思，国务院发布了国家汶川地震灾后重建规划的通知，资源环境承载力能力评价是关键内容之一。中国科学院研究员樊杰认为，应“根据资源环境承载能力，科学安排恢复重建的空间布局，将重建规划区划分为适宜重建、适度重建、不宜重建三类”^[1]。因此，应将资源环境承载力作为前置项，将承载力作为选址、安排项目的重要依据，确定国土资源开发利用强度。
 
        1.3 把握资源环境承载力引导生态文明制度建设
 
        资源环境承载力作为生态文明建设的基础，同样也是生态文明制度建设的依据。资源环境承载力正逐步成为灾后重建、区域发展规划的必经程序，生态文明制度建设已不再是高度抽象化的理念，而将随着资源环境承载力的融入成为指导我国经济、社会、人口、资源与环境协调发展的杠杆。对资源环境承载力的把握，能够掌握区域资源环境的利用情况，回答哪些资源适合开采，资源开采量多少，哪些产业适合区域发展等问题。上述问题的解决有助于引导生态文明制度建设。
 
        2 我国资源环境承载力总体形势判断
 
        2014 年，中央经济工作会议对环境形势的判断认为“，从资源环境约束看，过去能源资源和生态环境空间相对较大，现在环境承载能力已经达到或接近上限”；该种形势判断一改往年《中国环境状况公报》中“全国环境质量总体一般，生态环境质量总体稳定”的说法。2013年十八届三中全会提出“生态红线”，部分学者认为生态红线应成为我国基本国策，为了更好地了解工业化进程中资源环境承载力的发展趋势，有必要对我国资源环境承载力发展趋势进行分析。
 
        2.1 我国资源环境承载力呈趋好发展
 
        2.1.1 中国资源环境承载力处于超载状态
 
        随着我国工业化进程的快速推进，我国经济发展相当迅速，资源大量消耗，环境不断恶化，逐步趋于资源环境承载力上限，甚至超越。现实中，国土空间规划以及地区发展很少真正考虑将经济、人口的发展与资源环境的协调作为推进城市化、工业化的基本依据，而更多的是考虑政府的发展意图、企业的投资意愿、人们的就业意愿等。正是这种发展意图使我国实施空气质量新标准的161个城市中仅有舟山、深圳、湛江、云浮、北海、海口、三亚、阿萨9个城市达标，其余152个城市环境空气质量均未达标，且邢台、衡水、安阳等43个城市达标天数比例低于50%。总体上看，中国资源环境承载力处于超载状态。
 
        2.1.2 中国资源环境承载力趋好发展
 
        中国资源环境承载力趋好发展，这与国家的政策是分不开的。从两型社会的提出，到十七大生态文明建设的提出，再到十八大生态文明建设“五位一体”的布局，无一不显示了中国政府对资源、环境的重视。这些政策的支持带动中国资源环境承载力向好发展，这也是生态文明建设改善资源环境承载力的结果。图1为中国资源环境承载力变化趋势图。
   
        2.2 区域资源环境承载力发展趋势
 
        2.2.1 我国大多省域资源承载力较强，但差异性较大
 
        我国资源总量丰富，各省域资源优势明显。黑龙江、山东、河南、安徽、湖北、湖南等省为粮食主产区，山西、内蒙古、河南、山东、贵州、陕西等为煤炭主产省，渤海湾、松辽、塔里木、鄂尔多斯等为石油主产区，塔里木、四川、鄂尔多斯、东海陆架等为天然气主产区，四川、云南、贵州、西藏自治区水资源十分丰富。省域的资源优势决定了我国大多省域资源承载力较强。然而，北京、天津、河北、上海等省市资源承载力较小，面临的资源承载压力较大。国土资源部经济研究员孟旭光对31个省份资源承载力进行了测算，北京资源承载力得分仅为0.24，排名31，其次为天津、河北，得分均为0.253，再次为上海，得分0.257，西藏资源承载力得分最高0.526^[2]；该研究结果与实际是相符的，且与后来石刚^[3]等人的研究结论是不谋而合的。
 
        2.2.2 我国省域环境承载力均不高，且差异性较大
 
        我国环境问题较为严峻。在快速工业化发展的进程中，对于单位国土面积而言，我国大多地区排放的SO₂、CO₂等排放物较多，对环境保护与环境治理工作的重视不够，尤其是我国2001～2013年环境治理投资占GDP平均比重仅1.39%，与发达国家数据相差极大。我国各省域环境承载力差异较大。海南省目前仍以农业为主，工业化程度较低，环境十分优美，环境承载力空间很大；福建省已被国务院批准成为全国第一个生态文明先行示范区，将环境建设放在更突出地位，其环境承载力空间也很大；西藏自治区地势高、气候寒冷、土地生产潜力小、生态环境极其脆弱，决定了其对人口以及环境的承载能力极低。北京、河北等地经济发达，以第二产业为主，已进入工业化后期，但雾霾现象长期存在，这正是环境承载力过载的现实反应。总体而言，我国省域环境承载力均不高，仅局部地区环境承载力空间较大，多数环境承载力呈过载态势，多地多次出现雾霾、酸雨现象。
 
        2.2.3 我国省域资源与环境承载力二者之间匹配程度较差
 
        我国西部省域资源承载力较强，而环境承载力较弱；我国东部和南部省域环境承载能力较强，资源承载能力较弱；资源与环境综合承载力最强的省域较少，主要集中在海南、广西、江西和湖南等中南地区^[2]。
 
        2.3 区域资源环境承载力趋势的现实反应
 
        矿业经济区是我国矿产资源丰富、环境恶化的典型区域。第二轮矿产资源规划《全国矿产资源规划（2008～2015年）》明确我国共有75个矿业经济区，各矿业经济区资源禀赋、基础设施等不尽相同，导致不同区域矿业经济区资源环境承载力不同。出于数据等原因考虑，本节选取GDP增长率以及人口密度作为压力指标，保证年限、人均粮食产量、万元工业产值用水量、人均用水量、万元GDP二氧化硫排放强度、万元GDP烟（粉）尘排放强度作为状态指标，单位面积固定资产投资、水资源利用率、工业二氧化硫去除率、工业烟（粉）尘去除率作为响应指标，变异系数权数决策方法确定权重，运用综合评价法测算各矿业城市资源环境承载力（表1）。
   
        2.3.1 环境好转带动东部地区资源环境承载力好转
 
        近年东部矿业经济区资源环境承载力呈好转趋势，主要由于环境状况的不断好转，尤其万元GDP二氧化硫排放强度较大幅度降低，工业二氧化硫去除率逐渐提升，表明东部地区几十年的快速发展已使他们逐步意识到了环境污染所带来的各种痛苦，相对发达的科学技术水平和相对完善的产业结构体系正逐步促进东部矿业经济区资源环境承载力呈扭转趋势。
 
        2.3.2 中部地区资源、环境相对劣势，制约了中部地区资源环境承载力的好转
 
        中部地区是我国重要的能源、原材料基地，钢铁、磷矿石等矿产资源相对比较丰富，但中部地区形成了以资源开发粗加工为主的偏重型工业结构，采掘业工业和原料工业比重远远高于东部地区。中部地区资源丰富程度不及西部，环境改善先进技术不及东部。相对资源短缺和环境污染制约了中部矿业经济区尤其是湖北宜昌磷矿业经济区、安徽淮南煤—煤化工矿业经济区资源环境承载力状况的好转；与李金滟运用生态足迹法得出中部六省资源环境承载力不高的结果是相似的^[4]。
 
        2.3.3 资源优势拉动西部地区资源环境承载力好转
 
        西部地区石油、天然气、煤炭、钒钛等矿产资源十分丰富，但西部地区经济发展水平不高，科学技术落后，三大能耗指标均高于中东部地区，故环境因素是制约西部矿业经济区资源环境承载力状况的好转^[5]，鄂尔多斯盆地能源矿业经济区阻碍作用尤为明显。
 
        3 资源环境承载力超载的原因分析
 
        3.1 区域经济发展过快，产业结构畸重
 
        我国经济发展多年来沿袭着传统的粗放发展模式，其经济的持续快速增长是以牺牲资源、环境为代价的，尤其西部地区由于密集且过度开采资源引起“资源诅咒”现象较为明显^[6]。在资源利用方面，2012年我国固定资产投资高达374694×108元，超过2001年固定资产投资总额32917×10⁸元的11倍，全社会固定资产投资占国内生产总值比例比2001年增长超过一倍，由33.2%上涨至2012年的72.2%；2000年建筑业产值利税率为4.6%，2012年为6.7%，呈较小增长趋势；能源消费总量由2000年的398.7×104吨标准煤上涨至2012年的991×10⁴吨标准煤，增长了1.48倍，人均生活能源消费量由2000年的123.7千克标准煤上涨至2011年的278.3千克标准煤，增长了1.25倍；2000年用水总量为5497.6×10⁸立方米，2012年06141.8×10⁸立方米，人均用水总量由2000年的435.4立方米上涨至454.7立方米。
 
        产业结构与资源环境消耗直接相关，通常认为重工业大量消耗资源，且对环境消耗影响十分严重，文化产业、高新技术产业等第三产业资源消耗低、对环境影响较小。总体来看，我国第一产业对经济发展的推动作用逐年下降，第二产业对经济发展的推动作用较为平稳，第三产业对经济的推动作用逐年增加（图2）；可见大力推动服务业，优化升级产业结构已初见成效。服务业受资源环境的约束较小，这是我国大力发展服务业的重要原因之一，表面而言，第三产业对第一产业有较明显的挤出效应，但我国服务业对工业依赖性较高，针对“一刀切”式的盲目提高服务业比重难以真正实现经济结构的优化。要想脱离工业产业，直接提升服务业进行产业结构升级几乎是不可能的，这也要求我国必须大力推行新型工业化、新型城镇化。我国西部地区产业结构偏重尤为明显，其产业多为资源依赖型，如四川、贵州、陕西、甘肃等省市轻重工业脱节，多以煤炭采选业、油气开采业等重工业为主，且产品多是初级产品，具有高能耗低附加值的特点。因此，我国尤其是西部地区产业结构过分偏重，是资源环境承载力过载的重要原因。
   
        3.2 资源开发利用不合理，环境建设力度不够
 
        资源开发利用不合理。地区经济发展多考虑人们是否愿意在这里投资、是否愿意在这里工作生活，缺少对资源环境承载状况的考虑，导致不合理开发林业、草地、耕地等。如2013年我国耕地面积仅为18.26亿亩，即将触及18亿亩红线。另外，我国矿业结构不合理。我国多数矿业经济区采选业生产能力与后续产业生产能力不相适应，造成了生产力的极大浪费。如有色金属矿山原料年生产能力不足10万吨，而有色冶炼能力却高达78.9万吨^[7]。
 
        我国环境建设力度不够。环境保护队伍数量严重不足、执法人员素质和现代化设备不足、环境违法成本低、乡镇缺乏环境管理措施、居民尤其农民的环境保护意识严重缺乏等。比如，北京市环境执法人员约400人，每年环境起诉上万起，也就是说每两人每年须办理50余起，加上执法人员还要负责违法行为督察等10来项工作，任务极其繁重；北京市在市、区县均设置了环境保护执法机构，但对乡镇中小污染源的监管却成了空白。
 
         3.3 有效的资源环境承载力监测预警及相应等管理机制缺乏
 
        资源环境承载能力是一个涵盖资源和环境要素的综合承载力的概念，具有动态性、区域性、可控性等特点，受到人口规模、产业结构、城镇化规模、国土空间格局等多充因素的影响，资源环境承载能力检测预警机制有助于决策者了解承载水平，明确符合当前资源环境形势的城市规模、产业结构等决策部署，找准承载力的制约因素和薄弱环节进行补充强化。舟曲泥石流、汶川地震、洛阳大冰雹等若干有准确的资源环境承载力检测预警，则可能不会突破承载力底线。故缺乏有效的资源环境承载力检测预警机制是工业化进程中资源环境负载的一个重要原因。没有资源环境承载力预警响应措施，则预警机制皆为空谈。如北京已意识到拥堵、雾霾、缺水、高房价等资源环境超载的信号，虽建立资源环境检测预警机制，但响应措施仍无法落实到位，这是雾霾、拥堵等现象依然存在的原因。
 
        4 改善我国资源环境承载力的政策建议
 
        本节基于我国资源环境承载力现状及存在的问题，结合上述原因分析，从经济社会发展方式、资源可持续利用及环境建设合理方式、管理机制三方面提出我国资源环境承载力改善建议，为建设生态文明、实现可持续发展做好保障基础。
 
        4.1 经济社会发展方式建议
 
        第一，进一步调整和优化经济结构，同产业结构优化升级相协调。我国山西、河南、贵州等较多省份处于工业化中期阶段，仅北京、上海、天津、广东等发达城市可能进入工业化中后期阶段。十八届三中全会提出，我国经济将保持7.5%的平稳增长速度，这就说明在今后较长的一段时期，我国经济仍将保持增长势头。经济的增长要同人口、资源、环境等相协调，产业结构优化升级是关键。可大力发展高新技术产业、文化产业、服务业等第三产业，降低对资源、环境的大幅度消耗；至于第二产业，适当加大研发投入，开发引进国内外先进技术，提高工业生产的现代化水平，加快工业部门的产业结构优化升级，以免走上“先污染，后治理”的工业化老路，同时运用信息化带动工业化，提升技术密集型产业比重，促进第二产业中的高端技术产业和产品的发展。
 
        第二，大力发展有竞争力的产业及产业群，避免过分倚重个别产业。每个省域、城市都有自己的资源禀赋特点、环境优势、行业特点等，结合区域内外各城市的优势产业，发展城市具有竞争力的核心产业和产业群。尤其注重产业群的发展，这样既有利于避免城市过分倚重个别产业，也有助于增强产业的竞争力，或达国际竞争水平。另外，区域内外甚至跨国界的企业兼并、收购等重组行为，能够扩大优势产业的影响力，提升企业、城市甚至整个国家的经济竞争力。
 
        第三，大力发展绿色产业。我国仍然处于工业化阶段，重工业化是不可避免的，但重工业化过程应注重技术创新以及新能源的利用，扩大节能环保技术的应用，加快核电、太阳能等新能源的研发及应用推广。同时，在农业发展过程中应注重有机农业、生态农业的发展。
 
        4.2 资源可持续利用方式建议
 
        第一，合理开发利用矿产、土地、水等资源，增强资源勘查、保护、合理开发，这是我国在面临资源约束趋近、环境压力巨大情况下提出的新的要求；要建立矿产资源节约利用的长效机制，可从健全“三率”指标、鼓励“政产学研”一体化、健全监管体系等方面展开。土地资源的开发利用应注意“重数量更重质量”，坚持“盘活存量、用好增量”的原则，结合各区域土地利用总体规划以及土地资源禀赋特点等，明确我国及各区域产业优势，实行差别化的土地利用政策，实现合理的发展容量控制；同时，借助主体功能区的推行，形成以实现生态文明建设为目标的国土资源利用格局。我国水资源通常用于农田灌溉、工业、居民生活、林牧渔畜、生态环境等，其中农田灌溉用水、工业用水以及生活用水是水资源输出的主要方面，因此，节水型社会的构建应主要从农业用水、工业用水、生活用水三方面着手，其中，节约农田灌溉用水的关键在于提高沟渠、渠道、管道等的输水能力，节约工业用水的关键在于提高水的重复利用率，生活用水的节约处处皆是，比如洗衣服手洗通常比机洗要节约用水，拒绝漏水的水龙头等，同时要提高生活用水的重复利用率；另外，结合各区域水资源特点，在水资源匮乏的地区发展旱作农业技术、节水型工业等。
 
        第二，发展循环经济，提高资源产出率。在资源开采环节大力提高资源回收利用率，消耗环节提高利用率，废物产生环节降低废物最终处置量，再生资源产生环节完善回收体系，消费环节提倡绿色消费等，以此来加快发展循环经济，提高资源产出率。
 
        第三，实施重点产业节能减排提升计划，如绿色建筑、绿色交通等。严格执行建筑节能标准，积极推广绿色建筑标准、设计、建设。绿色建筑有助于节地、节水、节材、保护环境等，促进资源高效利用。我国部分省市已逐步开展绿色建筑推广工作，如2013年济南新建绿色建筑200万平方米，但就全国层面而言，成效尚不明显。大力推广绿色建筑，应提升新建建筑能效，对各省域新建绿色建筑任务目标进行分解，鼓励引导各市、县、乡镇房地产项目按绿色建筑标准建设，建筑设计和施工图要严格把关；加大开展公共建筑节能改造试点示范，严格要求所有政府投资建设项目必须全部达到绿色建筑标准，否则强制关闭；多措并举助推绿色建筑发展，如实行属地化管理，加大绿色建筑资金扶持力度，健全考核机制等。同时，优先发展公共交通，优化运输方式，推广节能与新能源交通运输装备。大力发展绿色交通，改善和优化公路结构，出租车推广使用液化石油气清洁能源等均是发展绿色交通的行动，但有待在全国进一步推广。
 
        4.3 环境建设合理方式建议
 
        第一，全面推进大气污染、水污染等防治工作。大气污染、水污染的防治工作有助于提升大气环境、水环境的承载能力。虽然我国仍处于重工业化阶段，但目前的重工业化与改革开放时的重工业化是有明显区别的，目前重工业化更多地依赖先进技术，且清洁能源的比例上升，应继承发扬并创新先进技术、加大使用清洁能源力度。同时，要注意减少生活污染源。随着人们生活水平的提高，汽车已不再是曾经的奢侈品，汽车尾气是大气污染的主要来源，应减少汽车出行，尽量搭乘地铁以及公交；加大污水处理力度，提升污水回收利用率。这些手段均有助于防止大气污染、水污染，从而提升大气环境、水环境承载能力。
 
        第二，加快农村美丽乡村建设。美丽城市已有一些成效，但美丽乡村的建设基本还是一片空白。农村生活垃圾的随意乱倒现象仍然普遍，应加大资金建设公共垃圾池，引导村民将垃圾倒入公共垃圾池；燃烧秸秆、谷物扬尘等也是环境污染的主要来源，严重时甚至会影响农田附近车辆的行驶，应加大科研投入，寻求技术创新减少秸秆及扬尘的污染，而不是一味的要求农民禁止燃烧秸秆、禁止谷物扬尘。另外，还可以鼓励村民在房前屋后、道路两旁植树添绿。
 
        第三，加大环保人员及资金投入，实现人员与资金的精细管理。环境保护投入资金及人员力度不够是我国环境污染的另一个重要的原因。如要降低农村生活垃圾排放率，应该投入资金增加公共垃圾池的个数，方便农村居民处理生活垃圾；加大环境监察力度，保证农村无秸秆燃烧，城市无工业污水随意排放。投入资金加大环境保护宣传力度，使人们意识到“保护环境，从我做起”，并将保护环境的思想落实。另外，对人员、资金的使用，必须落到实处，尽量做到人员及资金的精细管理。
 
        4.4 管理机制
 
        第一，设定资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线等多个资源环境消耗“天花板”。至于能源资源，做好能源消费总量控制；水资源要从总量、效率、污染三方面设置水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线；土地资源红线不仅要保证数量的不下降，还要保证质量的不降低，设定耕地数量等红线，并要落实耕地占补平衡；至于环境质量，设定环境质量达标线、污染物排放总量控制红线和环境风险管理红线。另外，结合资源环境承载极限，设定城市开发的边界红线。红线及“天花板”要作为资源环境承载能力的阈值或极限，不得触及或超过。
 
        第二，应建立资源环境承载力预警及响应机制^[8]。资源环境承载力是目前研究的热点问题之一，但关于指标体系的构建、评价方法等理论研究还有待进一步深入完善，故当前应加强资源环境承载力的理论及实证研究工作，为预警及响应机制做好坚实的铺垫。从其内容看，应包括：（1）根据区域资源禀赋、环境差异等构建评价指标体系；（2）确定评价方法及评价模型，其中指标评价法要特别注意权重的分配；（3）在指标体系及模型的基础上计算评价得分；（4）在明确区域分级标准的基础上，结合承载力得分，确定区域承载力等级；（5）针对不同分级标准，设定不同的指示灯预警信号，将信号反馈给相关政府单位、企业部门；（6）根据预警信号，作出积极的响应措施，改善区域资源环境承载力。
 
        第三，要制定提升资源环境承载力的制度体系，为实现生态文明建设提供制度保障。资源环境承载力制度体系需要从矿产、土地、水、环境等资源环境制度体系展开，需要完善的制度体系主要有：（1）建立矿产资源“三率”调查评价制度，并匹配相应的技术政策协助矿山企业核算“三率”指标；（2）以耕地数量、质量、生态“三位一体”为原则，以提高耕地利用率及产出率为目标，完善耕地占补平衡制度^[9]；（3）水资源相关体制已相对比较完善，但水质监控体系还有待完善，应健全水资源污水排放测量相关技术标准，及时对外公布各企业、城市、省域的水资源排放及水质情况；（4）环境覆盖面很广，与矿产、土地、水等资源的利用有较大相关性，其中矿产资源勘探开发利用对土壤环境、水环境等的影响更为严峻；应完善矿产资源生态补偿机制，可设立保证金制度，完善矿业企业成本核算机制等；同时要建立地质灾害预警机制以及防治协调机制，还要有抢险救灾的能力，以应对地质灾害的发生。另外，结合我国资源环境利用特点，学习国外“生态现代化”优秀做法，构建我国特色的资源环境管理机制，如学习美国等发达国家向企业收取环境修复基金等。
 
        参考文献：
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        [6]徐康宁，王剑. 自然资源丰裕程度与经济发展水平关系的研究[J]. 经济研究，2006（1）：78～89.
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        （责任编辑：苏斌）