荷兰天然气产业发展特征及启示时间： 2016-06-04信息来源：武旭 郭焦锋　作者：hjr_admin　责编：

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        加快天然气产业发展，对于保障我国能源安全、推动能源生产和消费方式变革，具有重大战略意义。经过近10年国内各类气体能源勘探开发以及国际气源开拓和通道建设，我国在天然气的资源潜力、供应、消费市场、基础设施建设等方面均取得了长足的进步，基本具备大幅提高天然气比重的各种条件。但是，我国天然气产业发展仍处于初期阶段，特别是在天然气政府管理方面仍存在诸多问题。荷兰天然气产业起步较早，发展时间较长，目前是世界上最为成熟的天然气市场之一，其在天然气市场化改革、管理体制、政策等方面有很多值得借鉴的宝贵经验。
 
        政府管理：法律完备与政监分离
 
        荷兰是欧盟最大的天然气出口国。自1959年发现格罗宁根气田以来，荷兰凭借其战略性的地理位置以及发达的管网设施，成为欧洲重要的天然气运输和贸易枢纽。
 
        荷兰天然气上游的法律主要是《矿业法》，中、下游主要是《天然气法》及其修正案，其他方面还包括《竞争法》等。《矿业法》是荷兰矿业的基本法律，该法明确了矿产资源属国家所有，从事勘探开发必须取得许可证，同时规定了天然气勘探开发的财税制度和法律责任。《天然气法》是响应欧洲建立统一能源市场的需要而制定的，旨在增加天然气供应、进出口和基础设施使用的可能性、可靠性和可持续性。而《竞争法》则规定了上、中、下游的准入规则和反垄断措施，并对天然气、电力等能源自然垄断环节的价格监管方式作出了规定。
 
        应该说，荷兰之所以能够成功推进天然气市场化改革和有效实施相关政策，与其在一个较成熟的法治环境中完善专门立法密切相关。
 
        在天然气产业发展初期，荷兰采取的是国有一体化垄断经营模式，为保护国家的资源所有权，政府直接控制市场。随着全球天然气市场化改革的推进以及新监管理念的出现，荷兰政府改变了原有对天然气产业的管理方式，将直接控制职能弱化，转而加强维护市场竞争秩序，在重点领域通过国有企业起到产业发展杠杆的作用，并对其加强监管。
 
        为提高政策有效性和保护消费者权益，荷兰选择了将政府的政策制定职能与行业监管职能相分离的管理体制。其模式是：在上游环节，由经济事务部、社会事务和就业部、基础设施和环境部共同组建矿山监督局，负责监管天然气勘探开发与运输的健康、安全、节能和环保，确保基础设施的正确使用、资源合理开发利用和生产运输安全；在中、下游环节，成立独立的消费者和市场管理局，主要负责促进竞争、反垄断、消费者权益保护，重点监管天然气输配管网的定价。
 
        这种高级别、政监分离的独立监管模式对天然气产业发展较为理想，既避免政治对于日常监管职能和执行活动的不恰当干预，又确保监管由高水平、专业化的专家来实施，以保证稳定和可预期的监管环境。
 
        市场竞争：管网独立与公开准入
 
        自上世纪90年开始，欧盟致力于推动统一的能源市场建设，对各成员国陆续提出了一系列有关天然气管理体制和政策的指令，其中有3 项最为重要：一是要求各成员国在输配气和存储领域必须承担维护市场公平竞争的义务，并在指令生效起的两年内完成本国法律、法规的修订。二是要求各成员国按照统一市场的规定，调整各自相关法令，天然气企业完成输配气、存储与销售业务的法律分离，全面开放天然气市场，实现任何消费者可自由选择供气商的目标。三是为应对能源安全和气候变化挑战，提出了到2020年能源效率提高20%，二氧化碳排放减少20%，可再生能源所占比例提高到20%的目标（基于1990年的水平）。为此，荷兰通过实行管网独立政策，引入公开准入机制，完善基础设施建设，实现用户自由选择等手段，大力推进天然气市场化进程。
 
        一方面，由于天然气运输的主干管网和地方配气管网具有极强的规模经济性和范围经济性，这一特征决定了输配环节较为适合垄断经营，并需要政府监管。而其他环节则具有较强的市场竞争性，可以较快放开市场准入。在荷兰天然气产业市场化过程中，政府很快意识到管网独立和公开准入是促进市场竞争的关键因素，于是将管网公司和地区配气公司独立出来，并由消费者和竞争管理局对其定价进行基于绩效的监管。在此基础上，荷兰准许任何企业和个人利用管网公司的运输能力和相关服务，依照公平合理的价格输送天然气。该机制的实施避免了交叉补贴的歧视性竞争，为实现天然气用户对供气商的自由选择奠定了坚实的基础。
 
        另一方面，互联互通的管网和富余的管输能力是实施公开准入机制的前提条件。足够的储存能力和液化天然气接受能力也是供应安全的保证。因此，荷兰政府规定管网运营商和其他基础设施服务商负有建设能够满足最大预期需求服务能力的法律责任。同时，荷兰分阶段实现用户的自由选择。建立开放、竞争市场的最终目标是允许所有的天然气用户有权利自主选择供气商。同其他发达国家一样，荷兰放开对天然气用户选择权的限制也是一个渐进的过程：根据年消费量，首先从大用户开始，包括燃气电厂、大型工业用户等，然后逐步降低年消费量的规模要求，最终实现全部用户的自由选择。
 
        荷兰的经验表明，只要政府科学监管、企业管理规范和市场公平竞争，油气领域的国有企业并不必然就意味着垄断和低效率，反而不但可以不断改善经营绩效，而且还可有效带动社会资本的进入。
 
        共同参与：小区块开发与国企介入
 
        为延长格罗宁根气田的寿命，应对石油危机，荷兰政府1973年制定了“小区块政策”，鼓励小区块和海上区块的油气勘探开发。该政策也随着油气供需形势的变化逐步调整完善，核心是保障天然气供应安全。
 
        在实施初期，政府规定针对小油气田产量不稳定的特点，格罗宁根气田要根据小油气田的生产量实行弹性生产，以维护小油气田的利益；管网公司也要给予其入网的优先权，保证生产者可以不用等待就能够随时卖出天然气；对开发成本较低的格罗宁根气田则征收专门的税收。另外，上世纪八九十年代，荷兰政府又相继调整了海上区块的财税优惠政策，同时以TTF（荷兰天然气交易中心）价格为标杆，规定所有小油气田生产的天然气可以由Gas—Terra公司收购。
 
        通过上述政策的实施，荷兰小油气田的天然气产量大幅增加，自上世纪90年代以来，甚至一度超过了格罗宁根气田的产气量。
 
        虽然按照欧盟建立统一能源市场的要求推进改革，但荷兰却因路径依赖，选择了一套独特的发展模式。即在产业的上、中、下游都保留了若干重量级的国有控股企业，如上游的EBN 公司（100%国有）、中游的Gasunie管网公司（国有控股，占50%）和下游的GasTerra能源公司（国有控股，占50%）。根据荷兰相关法律的规定，不论是油气上游的勘探开发，中游的运输，还是下游的销售，该企业都代表国家占40%的权益，与其他企业共同投资、共同受益、共担风险。
 
        值得一提的是，荷兰通过EBN这一特殊的完全国有公司广泛介入天然气市场的运作，保障了天然气产业健康发展。EBN是国家矿业发展、矿业政策制定的顾问，在荷兰拥有重要的影响地位。EBN通过旗下的资本企业（EBNB.V）投资荷兰的油气勘探和生产活动。这种国有企业对油气产业的参与，既保障了荷兰政府对资源的所有和收益，也分担了企业的风险，还建立了政府和企业沟通的桥梁和平台。
 
        荷兰通过一系列法令实现了天然气输配管网的独立和公开准入，以及解除管网公司运输和销售业务的捆绑，从而在很大程度上达到了剥离自然垄断环节的初衷，为监管创造了有利的外部环境，减小了监管机构与管网公司信息不对称的程度。而且，荷兰是在天然气产业已经快速发展几十年的基础上推动的改革，良好的基础设施使各项改革措施较易开展，效果也非常明显。