中国油气行业环境政策体系现状、改革方向及影响时间： 2016-06-04信息来源：李莉 郭焦锋　作者：hjr_admin　责编：

　　摘  要  近年来，随着我国环境法制体系、监管体系和经济政策体系的基本建成，我国形成了包括法律、法规和相关规定在内的多层次的油气环境法律体系，油气行业的环境监管更加严格，对油气行业的影响不断加大。未来我国要构建以法治为基础、经济政策为核心的油气行业环境政策体系，这将促进石油企业提升软实力，施行绿色低碳发展战略，加快发展方式的转型升级。
　　关键词  油气行业 环境政策 法律法规 监管
 
　　当前，我国能源资源约束日益加剧，生态环境问题突出，提高能源效率、减少污染物排放、确保能源安全的压力进一步加大，能源发展面临一系列新问题、新挑战。从现在起到2020年，是我国全面建成小康社会的关键时期，为保障经济社会快速发展，石油天然气等能源消费仍需增加，因而这些挑战不仅仍将存在，有的还会加剧，由此带来的环境压力将更趋严峻。只有坚持“节约、清洁、安全”的战略方针，才能加快构建清洁、高效、安全、可持续的现代油气管理体系，更加注重油气行业的生态环境保护。


　　一、我国油气行业环境政策体系初步形成
 
　　石油和天然气是经济社会发展的重要基础性能源，石油天然气行业是我国经济的重要组成部分。近年来，随着我国环境法制体系、监管体系和经济政策体系的基本形成，油气行业的环境法治建设和经济政策制定取得了长足进展。
 
　　1. 形成了以宪法为依据的包括法律、法规和相关规定在内的多层次油气环境法律体系
 
    　我国陆上石油天然气环境法律体系以宪法为根本依据，已初步构建了一套较为完整的法律法规体系，主要包括：环境保护法律、环境影响评价法律及其实施细则，行政法规和地方性法规，国家标准和规范（例如污染排放和控制标准、环境监测方法标准、清洁生产标准、环境质量标准），部门规章、地方性规章和环境标准（例如地方污染排放和控制标准、地方环境质量标准）以及我国缔结或参加的与环境保护有关的国际条约。
 
　　宪法对我国生态环境保护提出了相应的法律约束。《中华人民共和国宪法》（2004修订本）规定：石油天然气等矿藏属国家所有，国家负责保障自然资源的合理利用；禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源；一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地；国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。
 
　　以宪法为依据，国家制定了多部涉及石油天然气开发环境保护的法律法规，主要包括《环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《野生动物保护法》等法律和《水污染防治法实施细则》、《水土保持法实施细则》等实施细则，以及《建设项目环境保护管理条例》、《排污费征收使用管理条例》、《河道管理条例》、《基本农田保护条例》、《风景名胜区条例》、《危险化学品安全管理条例》等行政法规。
 
　　在宪法和环境保护相关法律法规的指导下，有些省（自治区、直辖市）根据本地的实际情况，陆续颁布了相关的地方性石油勘探开发环境保护法规，例如《山东省陆上石油勘探开发环境保护条例》（1994）、《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》（2010）、《黑龙江省石油天然气勘探开发环境保护条例》（2010）、《辽宁省石油勘探开发环境保护管理条例》（2011）和《新疆维吾尔自治区煤炭石油天然气开发环境保护条例》（2014）等。一些对石油天然气勘探开发环境问题比较重视的地方（例如甘肃庆阳市和新疆塔城市）的环境保护主管部门，还制定了较为系统的地方部门规章，主要涉及石油天然气勘探开发建设项目管理、建设用地、环境管理、环境敏感区保护、水资源管理和恢复性规划等方面。
 
　　另外，作为世界环境保护和治理的重要组成部分，我国签署了《生物多样性公约》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《保护臭氧层维也纳公约》等国际环境保护条约，并承诺遵守其中的有关规定。
 
    　2. 我国环境监管制度基本建成，油气行业的环境监管更加严格
 
　　涉及油气行业环境监管的我国环境监管制度体系主要包括法律中明确规定的九项基本制度，即“老三项”、“新五项”以及“污染物总量控制制度”。其中，“老三项”制度包括“三同时”制度、排污收费制度和环境影响评价制度，“新五项”制度包括排污许可证制度、限期治理制度、集中控制制度、综合整治定量考核制度和目标责任制度。此外，环境保护法还规定了环境与计划、环境监测、环境标准以及环境状况公报等各项制度。

　　3. 我国环境经济政策日益完善，对油气行业的影响不断加大 

　　从1984年《资源税条例（草案）》施行开始，资源税在我国开征已有30多年的历史，其间有关资源税改革的探讨从未间断。1993年国务院制定的《中华人民共和国资源税暂行条例》不仅为征收资源税提供了税法依据，而且也是中国第一个比较全面的资源税法规。2014年10月制定的《关于调整原油、天然气资源税有关政策的通知》（财税〔2014〕73号）规定，原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零，相应将资源税适用税率由5%提高至6%。国家还同时制定了自2014年12月起煤炭资源税从价计征以及全面清理涉及煤炭、原油、天然气的收费基金等政策。
 
    　成品油消费税是以提高油品价格来控制消费总量、鼓励节约用油、推进节能减排的税收政策。1994年分税制改革时，成品油消费税仅涵盖汽油、柴油两个税目，后经不断调整和完善，于2009年1月1日起实行的《关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发〔2008〕37号）确定了现行的对汽油、柴油、航空煤油（暂缓征收）、石脑油、溶剂油、润滑油及燃料油七个子目征税及其税额。现行成品油消费税纳税人为在我国境内生产、委托加工和进口成品油的单位；纳税环节在生产（包括委托加工和进口）环节；计征方式为从量定额计征。
 
　　排污收费是迄今我国环境政策体系中最为重要的一项环境经济政策，其专款专用对于强化企业污染治理能力起到了重要作用。2013年，我国排污收费资金总额达到200多亿元。同时，广东、江苏等省市开展了排污费改革，江西、湖北、湖南和甘肃省的重点城市开展了针对二氧化硫和废水征收的环境税试点。
 
　　2007年以来，国家设置了主要污染物减排专项资金、中央农村环境保护专项资金等8项环保专项资金政策。大约十个省市开展了流域生态补偿试点和实践，并在流域综合治理和地方污染减排工作中开始显现效果；国家针对草原牧民实施生态补偿政策和海洋污染补偿试点，国家发改委牵头开展生态补偿立法等，生态补偿政策得到了较高的重视。燃煤发电机组脱硫上网电价按0.015元/千瓦时补贴的政策以及高耗能行业差别电价政策的实施，有助于促进节能减排工作的有效实施。
 
　　二、构建以法治为基础、经济政策为核心的油气行业环境政策体系
 
　　为促进石油天然气产业健康、可持续发展，必须尽快健全和完善环境法制、环境经济政策体系以及相应的保障措施。
 
　　1. 深化石油天然气领域环境法制体系建设
 
　　油气行业要建立健全以《石油天然气法》为核心，以油气专项法为支撑的完整的法律框架体系，其中包括制订或修订《天然气中下游管理条例》、《石油天然气开采环境保护条例》、《海洋石油天然气管道保护条例》等行政法规，重点完善基础设施建设和运营管理、储备、安全预警与应急、安全生产和生态效益补偿、环境保护等法律制度。其中，《石油天然气开采环境保护条例》要对石油天然气开采中的污染防治规划、环境影响评价、排污许可、钻井液以及废气、废水和有毒气体的回收处理、噪声控制、放射源管理、环境监测、超标排污、污染事故的应急处理等方面作出专门规定。

　　2. 深化油气行业环境监管改革，推进市场监管制度化、规范化、程序化 

　　（1）加强政府监管
 
　　一是完善标准和规范。加快完善石油天然气开发、运输、储配等环节的环境监管技术标准和规范，完善包括战略环境影响评价、规划环境影响评价和石油天然气开发、运输、储配建设项目动态环境影响评价在内的环境影响评价制度。
 
    　二是强化石油天然气开发的全过程监管。加强对石油天然气开发的全过程监管，在事前、事中、事后三个阶段均应严格监管。事前监管主要针对石油天然气开发前的规划和准备工作，从源头上杜绝环境风险。例如，企业或作业者在编制石油天然气开发方案的同时，必须编制石油天然气环境影响报告书，并提出为避免、减轻各种污染影响拟采取的环境保护措施；要求企业在开发活动开始前建立当地主要环境指标的基线（例如地下水水质、地表水质、空气质量等）并在开发期间持续监测；钻井位置选择需基于详细的地质条件调查，并尽量避开人口稠密区、生态环境保护区等，尽量减少对土地的破坏并高效利用土地，尽量就近利用当地基础设施，减少铺设新道路并减少设施用地。
 
　　事中监管主要针对石油天然气钻探、完井、开采及后续生产过程。例如，要求作业者在各环节都要满足环境监管的各种标准和规范，采用高效、绿色、循环的技术，保证环保和安全；要求作业者具备防治环境污染的应急能力并制定应急预案，配备处理污染的设施等。
 
　　事后监管主要针对石油天然气开发引发的长期风险进行评估。石油天然气开发所引发的环境影响有时在监管前期和监管过程中不易被发现和掌握，在生产阶段结束后需对地下水、地表水、土壤、空气等环境状况进行分析，并与开发前基准进行对比，评估石油天然气开发环境影响。
 
　　三是注重中游管网环节的环保监管。在管道建设时期，严格审查管道工程的勘察设计者、供应商、承包商的资质。在管道工程勘察设计、供应、施工过程中，严格监督执行国家有关环境政策、法律、法规及技术标准。科学选择管线，修建管道安全保护设施，从源头上排除管道的环境隐患。负责油气输送的企业应设置环境管理机构，配置与管理内容相适应的人力和装备，逐级建立环境管理网络，完善各级环境责任制。
 
　　（2）强化企业环保责任
 
　　一是建立健全环境监督管理机构和制度。企业须成立环境管理委员会和环境管理部门，配备相应的管理人员，并且要建立一整套环境监督管理制度（包括环境责任制度、教育培训制度以及设备管理制度、奖惩制度、应急管理制度等）。
 
　　二是明确环境职责，健全环境责任制。企业应建立健全以岗位责任制为主要内容，以主要负责人为中枢的环境责任体系，明确环境主要负责人、各职能部门和从业人员的环境责任制度，形成健全的环境监管责任体系。
 
　　三是建立健全隐患排查制度，加强应急预案机制。企业须对生产过程中的重点环节、重点部位和重点设备进行不间断的环境隐患排查，并对排查出的环境隐患进行专业的评估、分级，做到事前管理和源头控制。须建立严格的隐患信息报送制度，规范隐患治理工作；对于突发环境状况，须有一个有效的应急组织机构和一套完善的应急预案，并在平时有计划地组织应急演练工作。
 
　　（3）推进信息公开
 
　　信息公开与社会监管应贯穿石油天然气生产、输送和利用的全过程。政府部门应对企业信息公开和公众沟通工作进行有效的指导和监督。首先，应力推企业信息公开工作，公开、诚实地解释生产、输送和利用过程中可能存在的环境和健康风险及企业将如何应对这些风险。其次，政府应及时、准确地公布环境监测数据。再次，应把与开发所在地居民的沟通融入开发的各个阶段，使居民对相关的挑战、风险和利益有清楚的了解。落实《关于当前环境信息公开重点工作安排的通知》，及时公开环境质量监测、建设项目环境影响评价信息、环境违法案件及查处、主要污染物总量减排数据、重点减排项目和减排工程建设进展等环境信息，主动向社会通报环境状况、重要政策措施和突发环境事件及其应急处置信息。
 
　　3. 深化环境经济政策体系建设，构建油气行业可持续发展的环境保护长效机制

　　（1）加快资源税费改革 
　　
        资源税改革应以促进自然资源合理开发利用、生态环境保护、加快转变发展方式为目标，分三阶段、从六方面逐步推进，即2015—2016年初步完善资源税体系，2017—2018年基本完善资源税体系，2019—2020年基本实现资源税改革目标，明确资源税定位，确定合理税负水平，扩大征收范围，完善计征方式，完善资源性产品价格形成机制，完善相关配套措施。

        （2）推进成品油消费税改革 

        我国经济发展与资源环境的矛盾日益突出，节能减排工作任务艰巨，征收成品油消费税的目的在于促进节能减排。在完善现行税制的基础上，建议采用多环节征收方案，推进成品油消费税改革。

        （3）建立和完善环境税和碳交易政策体系 

        环境税直接针对各种不利于生态环境的行为进行征收，也称为独立环境税，一般包括污染物排放税、污染产品税、碳税等。其中，污染物排放税是对污染物（例如废气、污水和固体废物等）排放征收的环境税种；污染产品税是对有潜在污染的产品（例如能源燃料、机动车、臭氧损耗物质、化肥农药、含磷洗涤用品、汞镉电池等）征收的环境税种；碳税是对产生二氧化碳的石油、天然气等化石燃料征收的环境税种。
 
        在碳交易方面，从长远来看，我国要建立一个强制性、覆盖经济整体、一二级市场健全、与国际市场接轨的全国性市场，充分发挥市场机制在优化配置各类节能减排资源中的决定性作用，从而达到以最小成本实现最大减排的效果。在碳税方面，要加快推进碳税立法工作，未来可以考虑碳税与碳交易结合使用，发挥组合政策的作用，同时对积极采用技术减排和回收二氧化碳并达到一定标准的企业给予减免税优惠。
 
        加快推进“环境费改税”和污染排放税立法工作，将现行排污收费的征收对象全部纳入污染排放税的征税范围，实行排污收费制度的全面改革。进一步完善节能减排税收政策，建立和完善生态补偿机制，探索建立绿色税收体系。
 
        三、未来环境政策体系改革将对我国油气行业产生深远的影响
 
        环境政策体系改革将从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境保护问题，探索出以法治为基础、经济政策为核心的解决油气行业环境问题最有效、最能形成长效机制的办法，以促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理成本与行政监控成本，保障国家能源安全和经济社会的可持续发展。

        1. 促进油气企业增强社会责任感，提升软实力 
    
        未来环境政策体系改革，必然要求企业从更广泛的公众利益和社会发展的角度统筹考虑问题，自觉接受社会和公众的监督，通过履行社会责任，塑造和展现企业有益于公众健康、有益于环境保护、有益于社会发展的良好形象。中国石油企业作为关系国计民生的重要基础性骨干企业，在履行经济责任和政治责任的同时，今后将更加全面地履行好企业的社会责任和环保责任，树立起负责任大公司的良好社会形象。

        2. 促进油气企业施行绿色低碳发展战略，重视绿色发展 
       
        绿色发展，是党的“十八大”报告中提出建设美丽中国的重要内容。未来环境政策体系改革，必然会对各主体特别是油气企业形成正确的引导，使其朝着绿色发展的方向前进。重点是加快实施碧水蓝天专项行动，抓好责任落实，确保项目不拖后、不落空；加快实施能效倍增计划，分解落实年度计划，加强监督检查；加快地热、生物质能源等清洁能源发展，抓好碳资产管理，积极参与碳交易，实现碳资产价值。

        3. 促进油气企业发展方式不断转型升级 

        未来环境政策体系改革，力图通过调控利益相关者环境行为的私人成本和社会成本之间的差距消除利益相关者环境行为的外部性，实现环境资源的公平使用。例如，提高资源税税率的目的在于借助经济杠杆的作用，通过资源税负增加产生的向下传导机制，促使产业链从上游到下游进行相应的利益调整，产生一定的正面利益。总体的税价联动效应，就是从产业链的上游到中下游、从开发环节到制造领域普遍提高集约化水平，减少粗放型生产，从而加快转变石油企业的发展方式。

        4. 促进油气企业创新发展，全力提高发展质量和效益 
    
        未来环境政策体系改革，力图通过环境税收、财政、金融等方面政策的调整，促进油气企业通过创新发展，提高发展质量和效益。一方面，促进油气企业通过产业创新和商业模式创新，调整产业结构、产品结构和市场结构。上游领域，可通过商业模式创新，以合资合作勘探开发等方式，提高勘探成功率、储量动用率，调整储量产量结构，增加天然气等清洁能源资源储量，实现高效勘探开发，做好天然气资源、市场、管网设施的战略布局，推进产业链优质发展。炼油领域，可通过产业模式创新，立足老企业改造，调整装置结构，淘汰落后产能，解决高质量油品数量不足的问题，多生产优质环保产品。另一方面，促进科技创新，在天然气增储上产、增加重质油加工手段、推进化工原料和产品结构调整、节能环保、战略性新兴产业等领域，集中力量突破一批重大关键技术。加强新产品、新技术开发的体制机制创新，推进研发、设计、生产和营销等联合攻关，在新产品、新技术开发上走出一条新路。
 
        收稿日期：2015—01—07
        编  辑：夏丽洪
        编  审：张一驰