矿业用地管理亟待规范化时间： 2016-07-20信息来源：李见秋　作者：hjr_admin　责编：

   　 DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.11.017
 
    　近年来，随着矿业经济发展，矿产资源开发与矿业用地之间的矛盾越来越突出。土地管理部门有必要促进矿业用地管理法制化、规范化、集约化，实现矿业用地复垦制度化。
 
    　矿业用地存在的问题
 
    　结合实际情况，笔者发现，矿业用地存在闲置废弃、管理不规范、对土地破坏严重等问题。
 
    　一些矿山企业因资源枯竭、自然灾害、改善生活环境和矿产资源整合等原因而“关、停、并、转”，原有的办公用地、设施用地、矿业用地处于废弃闲置状态。矿业用地基本处在偏远的荒山荒地上，矿山搬迁撤离后，建设用地也难以得到有效利用。以湖南省郴州市苏仙区为例，据不完全统计，该区关闭、整合了矿山40家，全区闲置矿业用地260公顷，占矿业用地的13%。随着矿区资源的持续开发利用和矿产资源整合工作的推进，此类废弃闲置的矿业用地面积还将增加。
 
    　矿业用地管理不规范，矿区范围内违法用地现象突出。大中型采矿企业主要通过无偿划拨和有偿出让方式取得土地使用权，均拥有合法的国有土地使用手续。但是，成立之初无偿划拨给矿山企业的土地面积较大，且大部分仍为农用地。矿山企业占用农用地进行建设时，没有再申请办理农用地转用手续，而是直接占用、随意建设。一些私营小型采矿企业在取得矿业权后，也没有依法办理土地征转用手续，而是直接与土地所有权村组和村民协商，支付一定的补偿费，直接使用土地搞建设。调查发现，苏仙区40家私营企业使用土地147公顷，均未取得合法用地手续。
 
    　此外，矿山开采对土地破坏也十分严重。矿山的采选区环境污染严重，地下采空区塌陷、地表植被剥离、水土流失、地下水系破坏等问题逐步凸显。且土地治理、复垦资金缺乏，责任主体不负责任，环境恢复治理工作进度缓慢。
 
    　产生矿业用地问题的原因
 
    　法律法规对矿业用地的规定不完善。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。《矿产资源法》仅在第32条中笼统规定：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施”。矿业用地属建设用地范畴，应按建设用地审查报批。但是，现行的《土地管理法》、《矿产资源法》及其配套法规并未协调此类问题。取得矿业权的同时，如何取得矿业用地，矿业权人如何协调与土地所有者之间的关系，如何达成征地补偿协议均成为了难题。难免出现取得矿业权却未同时取得矿业用地许可的尴尬局面。
 
    　矿业权设置规划与土地利用规划缺乏协调。在矿产资源开采过程中，类型多样、零散分布的矿业用地在编制土地利用规划时，往往没有具体安排。矿业权设置规划仅考虑探矿权、采矿权空间的合理布局和安排，没有对矿业用地作出明文规定，对各矿种占用土地面积、位置等没有明确规定，矿业权设置与矿业权审批过程很少考虑土地的合理利用，造成矿山企业违法用地。
 
    　矿山开采年限与土地出让年限不一致。矿业用地属于工业用地，最高出让年限是50年，土地出让金往往按50年计算，且一次性交清。但是矿山企业开采年限要根据矿产资源可采储量确定。《矿产资源开采登记管理办法》第7 条规定：采矿许可证有效期根据矿山建设规模确定，大型以上的最长为30年，中型的最长为20年，小型的最长为10年，到期后可延续登记。土地使用权年限大大长于矿山企业开采年限，如果矿业企业依法取得土地使用权，则土地使用权的成本太高。实际上，大中型以下的大部分矿山企业开采年限一般5年～10年，最多不会超过15年，远低于50年的土地使用年限，矿山企业采矿结束后，作为采矿主体的矿山企业往往因闭坑而破产、倒闭或重组。破产、倒闭的矿山企业，因主体灭失实际造成矿业用地使用权的主体灭失。因闭坑被重组的企业，虽然拥有该土地的使用权，但该土地对于企业来说已经基本失去使用价值，导致矿山企业依法用地的意愿大打折扣。
 
    　规范矿业用地利用的对策
 
    　规范矿业用地应从以下几个方面入手：
 
    　实现矿业用地管理法制化、规范化。一是针对矿业用地的特殊性，结合矿业用地目的、性质和特点，矿业用地使用期限不能照搬和直接套用工业用地的最高出让年限，原则上以1.5倍开采年限为限确定矿业用地的出让年限。二是正确处理矿产资源规划与土地利用总体规划之间的关系，保障矿业用地依法及时取得。笔者认为应在省市县三级矿产资源总体规划编制过程中根据矿业权设置和矿产资源开发利用相关规划，提出规划期内矿业用地需求，报三级国土资源规划管理部门，经论证通过后，由三级国土资源部门下达到三级土地利用总体规划编制单位，并体现在土地利用总体规划建设用地有关篇、章、节之中。使矿产资源总体规划与土地利用总体规划相互协调，将矿业用地列入土地利用总体规划建设用地范围，保障矿产资源开发用地的需求。
 
    　创新土地利用方式，促进矿业用地利用集约化。一是矿业用地“增减挂钩”模式。针对山区矿业用地比较散落的实际，适当降低建设用地增减挂钩的各项标准，将废弃闲置的矿业用地经复垦验收后，减少的建设用地与新增建设用地相挂钩，保障矿业用地复垦资金来源。明确矿山企业盘活原有废弃闲置的矿业用地，可以换取新的矿业用地，实现矿业用地的空间置换，激发矿山企业进行土地复垦的内在动力。二是矿业用地“土地入股”模式。对于采矿企业需要使用农村集体土地，可以采用将土地作价入股的办法获得，农村经济组织办理好建设用地手续后，交给矿山企业使用，按股份获得收益。矿业权关闭后将复垦好的土地归还给农民。这有利于缓解矿山企业的投资压力，又可调和矿业利益和农民利益之间的矛盾，还有利于土地的有效利用。
 
    　落实土地复垦责任，实现矿业用地复垦制度化。要在矿山的设置、开采、退出等环节采取措施，落实责任主体的土地复垦义务，推进矿业用地复绿复耕。一是矿业权的审批中，切实做好土地复垦方案的编报。矿山企业应当按照要求编制土地复垦方案，通过评审的土地复垦方案作为采矿权登记中的申报材料之一。二是在矿业开发过程中，通过年检，督查等各种手段，按照“谁破坏、谁复垦”的原则，督促采矿企业履行土地复垦义务，及时治理好被污染和破坏的土地。三是在矿山关闭时，国土资源主管部门会同相关部门，依据土地复垦验收标准进行严格验收。四是建立矿业用地复垦奖励制度，引导社会力量参与到土地复垦中来，对将废弃的矿业用地恢复为农用地和耕地的，给予适当的资金支持和奖励，逐步消化非法开采造成的和历史遗留的废弃矿业用地。
 
    　（作者供职于湖南省郴州市国土资源局苏仙分局）