自然资源监管运行机制的逻辑分析时间： 2016-07-26信息来源：林坚 骆逸玲 吴佳雨　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2016.03.005
 
    　党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。在这里，准确理解我国自然资源监管运行机制的内在逻辑，对推动相关改革至关重要。
 
    　法律意义上的自然资源，多指载体和形态明确的天然生成物
 
　　尽管自然资源的学理涵义众多，且狭义的理解指人类可以利用的天然生成物，如：土地资源、矿产资源、水资源、生物资源、气候资源等，是生产的原料来源和布局场所等。但我国法律对自然资源及其种类的界定，更倾向于有特定空间形态边界、有明确载体的自然资源。相关法律中列举出的自然资源类型主要有矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、土地等，相对应的，也出台了《土地管理法》、《农村土地承包经营法》、《森林法》、《水法》、《矿产资源法》等各种资源单行法，成为自然资源管理部门履职的依据。显然，法律上认可的自然资源主要指法定的、有空间边界、有明确载体、可明确产权、经济价值易计量的天然生成物。从各类自然资源依托的载体看，可以分为陆地、水域（陆上水域和内水）、海域。
 
　　自然资源监管分为自然资源开发监管和生产监管
 
　　自然资源利用涉及自然资源开发和生产两个阶段。自然资源开发是指根据自然资源空间场所功能，为了一定的利用目的，通过采取有效手段和周密规划，促进天然物质的形态转变，进而更大限度地满足人类各种需要，亦即资源的一次利用，这个阶段并不改变自然资源的物理属性。自然资源生产则是指根据自然资源的天然生成物的价值特性，为了一定的经济目的，通过物化劳动把生产要素的投入转换为有形的产出，从而实现附加值并产生效用的过程，相当于产品生产，亦即资源的二次利用，该阶段以获得产品的所有权为直接目的，担负着维护并提升自然资源产品质量的责任。
 
    　现实的自然资源开发和生产都必须获得相应的使用权利。具体而言，资源开发的权利包括土地（含草原、林地等）、水域和海域的使用权、养殖权、排污权、探矿权等； 资源生产的权利则包括捕捞权、狩猎权、采矿权、采伐权、放牧权、取水权和建设工程许可权等。无疑，资源生产权利的获取和行使是以资源开发权利（即载体使用权利）的取得为前提，而资源开发权利的取得会涉及前置许可、产权确认等环节。
 
　　与自然资源开发和生产的权利获取相对应，自然资源监管分为自然资源的开发监管和生产监管。这是一种行政权力，往往通过行政许可审批来实现。自然资源开发监管主要针对自然资源依托载体，规定某种用途并按该种用途使用的行为，如探矿、耕作、种树、建设用地许可等行政许可，是对资源载体使用权的获取进行监管；自然资源生产监管则主要针对自然资源产品获取或产生过程，如采矿、收割、砍伐、狩猎、捕捞、取水、建设工程许可等，是对资源产品取得权利的监管。
 
　　多头实行的自然资源监管都遵循“载体使用许可—载体产权许可—产品生产许可”的逻辑流程
 
    　由于自然资源法律体系由单行法构成，现行的自然资源监管呈现多头管理的格局。但是，管理的逻辑和流程大体一致，针对陆地空间，基本形成“三个阶段、两种类型、两规依据”的状况（如下图）。主要特点如下：
   
　　自然资源监管按照载体使用许可、载体产权许可、产品生产许可三个阶段来开展。载体使用许可发生在资源所有权人将资源使用权交付资源使用者之前。如审核空间用途、四至等是否符合法定规划，各类用地用途的变更是否合法，这是国土空间用途管制的重要手段。在明确载体用途、范围的前提下，权利申请人经资源管理部门核准后，获发对应资源载体产权证明，如土地使用权证、林权证等。产权人在合法获取资源载体开发权利后，向相关自然资源监管部门申请进一步投入生产要素，将自然资源转化为劳动产品。相关自然资源监管部门将对申请的生产强度、生产形式及其他附加条件进行核准，颁发资源产品生产的行政许可，如林木采伐许可、建设项目工程许可等。
 
　　载体用途管理（用地审批）按照建设行为和非建设行为来管理，载体也对应分成建设用地和非建设用地。建设载体使用许可，以用地预审、建设用地规划许可为重要管控手段，执行土地用途、建设强度管控。首先，国土资源管理部门根据需要，进行建设项目用地预审，审查选址是否满足土地利用规划及其他发展规划、选址是否需占用农地、调整非农地、用地标准等，这一环节的核心在于核准用地可否用于“建设”。其次，建设单位向城乡建设管理部门申请建设用地规划许可，城乡规划行政主管部门对建设项目是否依控制性详细规划核定地块的位置、性质、开发强度等规划条件进行审查，这一环节审核核心在于“建设用途”与“建设强度”。
 
　　非建设空间载体使用许可实行承包合同初审制，即在资源使用者在使用权利确认前，相关资源管理部门进行的用途、期限、资格、程序等方面的审查。依据《农村土地承包经营权证管理办法》规定，农村土地，包括农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地等，当承包方在承包合同生效后，须由乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，其后再向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权。地方各级人民政府的审查、核准程序是资源载体产权发证的必需履行的程序，合同初审有助于管控非建设用地的“农业用途”，可防止出现重复登记或林地与耕地、草地等登记发证重叠情况。
 
　　陆地自然资源的载体使用审批主要依据是土地利用总体规划和城乡规划。依据《土地管理法》第19条的规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划……城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。”非建设用地（包括耕地、林地、草地、水域等农业用地）的承包合同初审依据《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，发包方“应执行县、乡（镇）土地利用总体规划”。此外，《森林法实施条例》、《草原法》、《水法》等自然资源单行法律或法规也要求，本行业的资源规划与土地利用总体规划相协调。
 
　　理顺自然资源监管运行机制的两点建议
 
　　加强两规协同，推动统一国土空间用途管制。自然资源监管的“三个阶段”管理都是从载体使用审批（即国土空间用途管制）发起的，是载体产权许可和产品生产许可的前置条件，而载体使用审批的主要法律依据是土地利用总体规划和城乡规划。按照党的十八届三中全会“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”、“建立空间规划体系”等要求，适应自然资源监管的内在逻辑，重点加强土地规划和城乡总体规划的协调协同，明确统一的国土空间用途管制依据，将推动自然资源管理运行机制的进一步完善。
 
    　加快统一登记，推动自然资源产权管理改革。随着《不动产登记暂行条例》及实施细则的出台，不动产统一登记进程不断推进。自然资源载体产权既是自然资源监管的对象之一，也是有关权利人进一步开展资源开发的基础。因此，加快自然生态空间的统一确权登记，明确资源使用权的权利主体、权利内容、权利状态及其相应的经济价值，将有利于资源的高效生产、财产权的合理保护、部门责权边界的明晰，推动国土空间用途管制的切实落地，促进自然资源管理运行机制的不断完善。
 
    　（作者林坚为北京大学城市与环境学院教授，骆逸玲、吴佳雨就读于北京大学城市与环境学院）