资源经济
浅谈“土地财政”应对之策时间： 2017-03-20信息来源：王博 于猛 作者：hjr_admin 责编：
DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.07.005“土地财政”以土地为杠杆，撬动地方政府财政收入增加，对缓解地方政府财力不足、提供公共物品以及推进城市化等方面起到了不可替代的积极作用。不过随着经济社会发展的转型升级，“土地财政”的风险也逐渐显现，这给我国的经济可持续发展带来了严重隐患。因此，分析当前“土地财政”可能存在的弊端，探讨相应的应对之策，对于我国的经济社会稳定发展具有重要的理论与现实意义。
“土地财政”埋下的隐患
“土地财政”在本质上是地方政府过度依赖土地出让收入以维持政府开支和推动经济增长的一种发展模式，在特定的历史阶段，有其合理性和必然性，但它违背了经济发展的客观规律，给地方政府造成了巨大的财政运行风险和债务风险。
资源和收入的不可持续让“土地财政”隐患重重。“土地财政”的运行风险主要体现在：一方面，土地资源有限，“土地财政”缺乏可持续性。土地资源是一种稀缺的自然资源，具有地域性和不可再生性。尽管我国幅员辽阔，但真正可供利用的优质土地资源并不多，为保护耕地，保障经济可持续发展，我国实行了土地用途管制制度，这些都决定了“土地财政”的有限性与不可持续性。
另一方面，作为“土地财政”重要来源的土地出让金本质上是国有土地使用权出让期限内若干年地租的现值之和，理论上应是出让期内各届政府和民众平均享有，但现行模式是一次收取，这种“寅吃卯粮”的形式也说明了“土地财政”缺乏持续性。
此外，土地出让收入不稳定，政府财政收支难以平衡。稳定性是税收的3个基本特征之一，但土地出让收入受市场影响较为明显，表现出很强的波动性，这在很大程度上加剧了地方政府财政收入的不稳定性。
“土地财政”可能引发的金融风险不可小视。地方政府一方面通过“土地财政”获取大量的土地出让收入，另一方面又以土地收入、土地储备等未来收益作为抵押， 通过金融机构获取巨额的信用贷款， 用于城市基础设施建设、土地收购储备、保障房建设以及其他城市建设。而这些建设项目大多建设周期长、经济效益较小，一般需要政府通过财政补贴的方式来偿还银行贷款，还有一些贷款则是依赖房地产市场升温和土地升值获取的增值收益来偿还，一旦市场形势出现波动，土地升值未达到预期目标，政府就被迫需要运用财政资金来偿债，这就进一步加大了政府的债务风险。一旦政府无力偿还，拖欠银行贷款，便会衍生出银行的金融风险。
相关对策与建议
转变经济发展方式。要避免“土地财政”的风险，首先需要转变经济发展方式，将地方政府的发展理念转移到实体经济和高科技产业上，通过发展高附加值产业实现地方经济的真正繁荣。具体措施方面，应从中央到地方出台相应的鼓励性政策，因地制宜地促进地方特色产业的发展，从而以产业税收建立起长效、健康的地方财税收入来源，由此降低地方政府对土地出让收入的依赖，从发展模式上实现对“土地财政”的“釜底抽薪”。
推进财税体制改革。从当前财税体制的现状来看，未来改革应从两方面着手，一是根据中央和地方的政府责任目标进行财权事权划分，且财权与事权应匹配，只有从制度根源上化解地方政府的压力，才会消除其对“土地财政”的依赖。二是优化中央对地方的政绩考核制度，改变单纯的GDP评价方式，建立起包含经济、社会、生态、民生等一系列指标在内的综合评价体系，通过政绩考核体系的改变，转变地方政府对“土地财政”的依赖。
合理调整土地收益分配格局。积极推进土地管理制度改革，在参与土地收益分配的各主体间进行利益的合理分配，降低“土地财政”对社会的负面影响。改革方向有三方面：一是进行征地制度改革，对征地范围进行严格界定，保证其公共利益目的，同时切实保障农民的土地相关权益；二是逐步建立城乡一体的土地市场，使农村土地资本化有正常的实现渠道；三是对地方政府土地出让金的收支以及使用方向严格管控，结合区域城镇化目标，在控制区域地价的情况下，同步控制过高的征地成本可能给地方政府带来的债务危机。
加强地方债务监管。一是建立并规范地方政府的举债制度。要根据地方实际的经济发展水平和财政收入能力，按年度制定科学合理的政府举债计划并提交审计部门审核，定期向社会公布地方债务的具体情况，使得地方债务明晰化。二是完善地方债务资金的使用和管理。严格界定可抵押土地的范围，保证融资土地合法合规，在此基础上，通过第三方中立机构对抵押土地的价值做出合理评估，建立国土、金融、财政等多部门协同合作的风险预警机制，并实时跟踪监测土地融资资金的使用情况，保证债务资金的有效利用。三是实施严格的项目债务责任追究制度。以法规或规章的形式明确地方政府官员在土地融资项目以及其他债务项目中的管理和清偿责任，并建立债务责任追究制度。
（作者分别就读于南京农业大学公共管理学院和供职于人民日报社）