农村集体经营性建设用地“入市”思考时间： 2017-03-20信息来源：宋小青 杨木壮　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.04.010
 
　　2015年1月，中办、国办联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地“入市”、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农村集体经营性建设用地“入市”（以下简称“入市”）制度建设提出了明确要求。实践中，在中央提出“入市”之前，部分地区以及综合改革试点地区，已针对农村集体建设用地使用权流转的具体操作模式做出了积极探索。但调研发现，这些做法对“入市”与村镇转型及统筹区域发展的关系认识，“入市”前的制度准备，入市利益相关方的收益分配以及“入市”后的政策保障等，离常态的“入市”规范管理尚有一定差距。笔者立足现实做法，对规范入市做出如下思考：
 
　　认清地块形态与产业业态，发挥“入市”对村镇转型的引领作用
 
　　由于分布零散、地块细碎、不规则以及工业、商业与居住用地穿插布局，农村集体经营性建设用地往往难以通过区域整片开发获取规模效益。这就要求在供地时严格审查用地需求、用地方式与地块规模的符合性，保证用地单位对地块实行整体开发经营，避免地块切割供应、使用或用地规模频繁调整。
 
　　农村集体经营性建设用地承载的产业大多层次低、规模有限，例如集贸市场、批发零售、产品初级加工制造、低端仓储物流等。这既有地块形态限制的原因，也有村镇发展滞后的原因。“入市”应着力促进村镇转型，用地供应应当严格审查产业发展规划，地块开发使用中应当加强产业监管与绩效评估。
 
　　区分用地增量与存量，发挥“入市”对统筹区域发展的杠杆作用
 
　　农村集体经营性建设用地普遍集中在经济先发地区的村镇、城乡接合部和城中村。“入市”必然吸引大量资本涌入这些地区，势必造成新一轮的区域不平衡。应当充分考虑地区发展的公平性和协调性，发挥“入市”对区域统筹发展的杠杆作用。

?　　严格审批新增农村集体经营性建设用地，坚持“存量优先、挂钩新增、优化布局”的原则，将农村集体经营性建设用地新增途径限定在农村建设用地增减挂钩，也就是将存在利用限制条件的存量地块（即拆旧地块）与拟用于经营性建设的地块（建新地块）进行挂钩。其中，建新地块应当满足产业集中布局要求。鼓励先发区域与中等、落后区域，以及城乡接合部、城中村与农村腹地的乡村集体经营性建设用地增减挂钩，促进先发地区的产业转移及中等、落后区域的产业转型。对于存量农村集体经营性建设用地，不分规划圈内圈外，一律平等“入市”，切实缩小征地范围，促进圈内圈外土地平衡增值。
 
　　严格用地清查与规划赋权，做好“入市”前的制度准备
 
　　第一，完善权能结构。明确农村集体经济组织主体地位，赋予农村集体经营性建设用地的出让权、租赁权与抵押权。
 
　　第二，明确权益主体。针对农村人口流动性强、“两栖人口”庞大等问题，构建农村集体经济组织成员权退出机制，将确立成员权的权利下放给农村集体经济组织，由村民民主决策，明确“入市”收益的村内受益主体。
 
　　第三，严格用地清查。鉴于农村集体经营性建设用地内涵不明，从地类归属与实际用途两方面开展用地清查，掌握合法与“隐性”的农村集体经营性建设用地数量、分布、区位、产权、开发强度与产业发展等。
 
　　第四，明确价格体系。针对农村集体经营性建设用地价格体系缺失，在严格用地清查基础上，推进定级估价工作，制定农村集体经营性建设用地使用权权益价、出让价、基准地价等。
 
　　第五，落实规划管控。健全城乡规划体系，在乡镇土地利用总体规划、小城镇规划控制下，由农村集体经济组织主导编制农村建设用地开发规划，重点明确农村经营性建设用地内涵、类型、边界、增减挂钩范围以及入市的时序安排等，并因地制宜适度推进“入市”由合法农村集体经营性建设用地向“隐性”农村集体经营性建设用地范围有序拓展。
 
　　明确土地价值来源与需求，规范“入市”后的收益分配
 
　　第一，“入市”收益优先用于增加农民财产性收入。由于承载的产业悬殊，农村集体经营性建设用地价值明显低于国有土地。例如：广州农村集体建设用地流转收益仅相当于国有建设用地的30%～60%。由于农村集体经营性建设用地主要担负着农村集体成员的社会保障功能，因此，“入市”收益应优先用于增加农村集体成员财产性收入。
 
　　第二，“入市”土地价值增值用于补偿一定的城市维护建设支出。“入市”后价值增值的根源在于，城市化拉动的建设用地总体需求增长，以及国家土地用途管制带来的建设用地稀缺，即“入市”的价值增值具有公共性。同时，“入市”将使得征地范围明显收窄，削弱国有土地市场需求，降低政府土地出让收入以及国有土地增值税收等，从而限制城市维护建设支出。因此，“入市”土地价值增值应当用于补偿一定的城市维护建设支出。
 
　　具体来说，因地区城市化带来的价值增值应当由地方政府收取，用于补偿农村集体经营性建设用地所在地区的城市维护建设支出。因国家土地用途管制带来的价值增值应当由中央收取，用于补偿中等、落后地区的城市维护建设支出，以发挥“入市”对区域统筹发展的杠杆作用。需要强调的是，这种补偿支出占价值增值的比例，要根据地区经济发展水平和存量农村集体经营性建设用地规模而定，应当实行区域差别化的补偿比例。例如：先发地区的补偿比例应当高于中等、落后地区。
 
　　第三，“入市”后再次流转的价值增值优先用于村镇维护建设支出。如同政府征收国有土地流转产生的土地增值税，农村集体作为农村集体经营性建设用地的所有权人，应当征收农村集体经营性建设用地再次流转所产生的价值增值税。但这一部分收入属于农村集体成员公共财产，应当经农村集体成员民主表决同意后优先用于村镇建设维护支出。
 
　　第四，村内部分配“入市”土地收益应当尊重农民自主意愿。村内部分配“入市”土地收益不能一味追求制度顶层设计，不能搞制度“一刀切”。否则，将大大增加交易成本。以广州为例，村内部收益分配包括“一级核算”、“二级核算”和“一事一议”三种形式。目前，这三种方式都运行良好。因此，村内部分配“入市”土地收益应当在依法、自愿、平等原则下提倡村民自治。
 
　　加强租赁监管，从景观可持续性角度规避“入市”隐患
 
　　第一，严格监管短期租赁。推行短期租赁制尤其是年租制是各地探索农村集体经营性建设用地流转的普遍做法，但实践中也存在不少问题。例如：江苏宜兴市年租制的实践，以其灵活性大大激发了村集体经济组织与中小企业参与流转的积极性。但由于用地成本推高，企业通过压缩绿化和道路面积提高土地开发强度。这势必降低土地的生态与公共服务功能，导致建筑过密，大大制约村镇、城市景观可持续性。同时，年租制增强了村集体经济组织变更租赁的意愿，引发租赁双方矛盾，企业资产流失风险增强。广州市的短期租赁制也取得了显著成效，但上述隐患也导致当前城市治理与村镇转型的困难重重。针对这些问题，应当严格审查对承租方的用地开发方案，根据企业生命周期设立最低租赁年限。同时，加强土地开发监管，严格落实相关控制性规划对绿化率、公共服务用地率等指标的要求。
 
　　第二，存量农村集体经营性建设用地“入市”应当尊重历史。当前，相当部分存量农村集体经营性建设用地已出租给企业。企业通过对农村集体经营性建设用地开发建设，基础设施配套明显改善，产业发展已成规模。此外，部分地区的农村集体为获得长期而稳定的租金收益，大多实行使用权份额流转。因此，存量农村集体经营性建设用地“入市”，应当尊重开发历史，按照租赁合同约定，做好农村集体与原企业的资产与使用权收益分割，优先将其供应给原企业，确保原企业权益不受损失。

　　（作者供职于广州大学地理科学学院）