广东省高标准基本农田建设的调查与思考时间： 2017-03-21信息来源：仇大海 吴国华　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.01.010
 
　　广东省地处我国东南沿海，领改革开放风气之先，经济发展速度令世人瞩目，然而与此相伴而来的另一个变化却是，这个曾经的粮食生产大省，目前全省粮食自给率仅为32%。尤其东莞等一些改革开放初期还是粮食主产区的珠三角城市，现如今不仅耕地保有量锐减，并且存量耕地的土壤质量令人堪忧。东南沿海发达省份的情况与广东相类似，一些普遍性问题在中西部地区也有体现，超前出现在广东的一些问题未来其他省份也可能遇到。因此对广东省的情况进行剖析，有利于为国家制定“十三五”高标准基本农田建设规划提供决策参考。
 
　　广东基本农田建设的总体情况
 
　　高标准基本农田建设自2012年全面启动以来，广东省政府采取落实建设资金，规范项目管理，奖惩两手并举等措施，积极推动项目建设。“十二五”期间，国家下达广东省高标准基本农田建设任务1510万亩，占全省基本农田保护面积的39.36%。实际立项1727.68万亩，超过国家下达任务的14.4%。截至目前，全省共投入建设资金210亿元，已完成高标准基本农田建设1354.95万亩，其余在建的372.73万亩预计在2016年3月底可全部完成。从成效上看，开展高标准基本农田建设对于改善项目区耕地的灌溉与排水条件，整修田间道路与农田防护工程，促进粮食增产和农民增收等作用明显。
 
　　基本农田建设中存在的问题
 
　　预算方法固化，建设资金不匹配。首先，项目补助资金与实际需求存在差距。广东省目前实施的高标准基本农田建设省级补助标准为1500元/亩（示范县1800元/亩），虽与“十二五”之初相比提高了300元/亩，但据调查，广东省高标准基本农田建设的每亩建设资金约需2800元～3000元，缺口几乎占一半。资金上“捉襟见肘”迫使一些地方在项目设计和施工投入上“动脑筋”。一些项目出现断头渠、断头路等，许多工程质量难以满足15年的设计寿命要求。
 
　　其次，政策上没能向欠发达地区倾斜。广东省高标准基本农田建设省级补助标准实行“一刀切”。广州、佛山、东莞等珠三角地区城市有能力在省级财政的基础上配套资金加大项目建设投入，但粤东、粤西、粤北地区往往只能是省里下拨多少就用多少，项目工程的质量可想而知。
 
　　再次，工程预算标准偏低，亟待作出调整。广东省制定的高标准基本农田建设项目人工单日工资为40元左右，其依据是财政部、国土资源部下发的《关于印发土地开发整理项目预算定额标准的通知》，该标准与目前实际每工每天200元～300元的客观需求相比差距较大。加上高标准基本农田建设工期集中在冬季农闲季节，导致短期内水泥、砖等建材的市场价格抬升，资金投入不足的问题更加凸显。
 
　　项目设计不接地气，组织实施程序复杂。不少地方反映项目设计单位实地勘察不够，未充分征求当地农民的意见，结果往往造成无法按设计施工、或被迫频繁修改设计方案等问题。例如：粤北某县2013年度一个项目到临施工前才发现项目地块位于深山之中，根本无法施工；江门市新会区反映，按照项目设计标准做好的田间水泥排灌渠并不适合沿海低洼地区，不如采用土泥渠更有利于排灌、施肥以及农药有害残留的排出和降解。无独有偶，笔者在韶关开展例行督察时发现，部分位于山区的基本农田保护区多采用土泥渠，也没有按规定标准建设硬底化机耕路，但地里的庄稼长势良好。假如一味按图索骥，反倒要占用部分宝贵的耕地，这些现象发人深省。
 
　　此外，项目组织实施环节，从立项到验收需经过工程方案设计招标、施工招标、监理招标等多项招标，而且是串联单向作业，耗时较长。一个项目从立项到验收平均耗时约需两年，其中留给施工的时间则仅为10%左右。实际操作过程中，部分地区由于单个竞标单位中标项目多，致使项目建设被层层分包转包，也会直接影响工程质量。
 
　　项目建设舍本逐末，后期管护缺位。《全国土地整治规划（2011～2015）》和《高标准基本农田建设规范》对于提高耕地等级和提升土壤质量等均有具体规定。但资金原本不足，再加上提高耕地等级和土壤质量的工程耗资大、见效慢，于是一些项目建设片面注重农田道路交通、水利排灌设施等表面工程，鲜有提高耕地等级或提升土壤质量的考虑。
 
　　而且高标准基本农田建设项目后期管护缺位问题普遍存在。按照TD/T1033—2012《高标准基本农田建设标准》和国土资源部制定的《高标准基本农田建设规范》，项目移交后，后期管护由农村集体经济组织负责。在广东省，由于土地均已承包到户，又缺乏可操作的管控制度，许多建设项目的后期管护无人问津。调查发现，东莞、阳江、湛江等沿海城市因受台风等气候影响，那里一些高标准基本农田的排灌设施遭受不同程度损毁后，及时修复甚难。
 
　　耕地后备资源不足，继续建设难度增加。二调数据显示，广东省耕地保有量为4635.70万亩，其中可调整地类占837.37万亩，25度坡以上的耕地面积有177.40万亩。“十二五”期间已实际立项并将完成高标准基本农田建设任务1727.68万亩，占适宜开发建设耕地总面积的47.7%。面对即将到来的“十三五”，广东省预计新一轮高标准基本农田建设任务在1000万亩以上。单从数量上看，满打满算全省可供新建设高标准基本农田的耕地不足2000万亩。再从现状耕地的自然区位看，耕地保有量居前四位的分别是地处粤西沿海的湛江、茂名与粤北山区的清远、韶关，都是“依山傍海”之地。各地普遍反映交通条件较好、离水源较近、地势平坦且符合“集中连片”要求的地区已基本完成高标准基本农田建设。剩下未开展建设的地块大多交通不便或者是分布零散的“插花地”，不仅施工难度大，项目建设成本也势必大幅增加。以清远市连南县为例，可纳入“十三五”期间高标准基本农田建设的耕地数量大约8.1万亩，其中连片面积超100亩的地块仅占10%左右。
 
　　缺乏统筹协调，未能形成部门合力。开展农业基础设施整治，改善农业生产条件的工作除了国土资源部门开展的高标准基本农田建设项目外，还有农业部门实施的土地治理项目、水利部门负责的小型农田水利建设项目、发展改革部门牵头的现代农业示范项目等，各个部门均有涉农专项资金预算。虽然不同部门的项目侧重点不尽相同，但改善农业生产条件、提高耕地质量的目的却殊途同归。而目前各部门在规划布局、项目安排、资金使用等方面各自为政，互不协调，分而治之的做法，必然造成土地资源浪费和重复建设。
 
　　摸清农田“家底”才好搞建设
 
　　凡事宜“谋定而后动”。笔者认为，目前各省（区、市）尤其是东部沿海省份亟须以二调成果为基础，以改革开放近40年来本省土地利用管理历史的嬗变为依据，彻底算清“土地家底”，仔细分析土地现状及变化规律。尽管此过程中难免遇到各种阻力和困难，但只有真正摸清底数，做到胸有成竹，才能实事求是地部署和安排好“十三五”期间高标准基本农田建设任务，同时有的放矢地制定出台帮助基层解决实际问题的具体措施。
 
　　针对调查研究中发现的问题，笔者提出以下四点政策建议：
 
　　及时解决资金投入不足问题。国家和省级财政要设法增加预算，尤其对经济欠发达的省份和种粮大省更应加大扶持力度。提倡探索创新“先富带动后富”的做法，采取定向转移支付的措施，支持耕地质量条件相对较好的地区做好新一轮高标准基本农田建设。
 
　　强化项目管理，简化项目流程。省、部级层面要查清项目从考察到设计、招投标、建设和验收等各个环节存在问题的原因，简化流程，严格过程监督。市、县两级政府要加大政策宣传力度，充分调动农村集体经济组织和农民参与高标准基本农田建设的积极性。建立企业诚信监管体系和“黑名单”管理制度，奖优罚劣。
 
　　切实把好项目验收及后期管护关口。要落实高标准基本农田建设对项目耕地等级和土壤质量检验的标准和责任部门。建立工程后期管护调查处置机制，设立专项资金，用于灾毁工程修复重建。须要特别注意的是，省级相关部门必须严格把好高标准基本农田建设项目质量验收这个重要关口，把项目质量验收的责任落实到具体部门、具体人，并实行严厉的问责制度。
 
　　加大涉农资金统筹力度。建议中央对涉农项目、涉农资金进行多元集中、统筹使用。以严守耕地保护和生态保护两条红线为共同目标，将不同部门相关的涉农资金集中用在刀刃上，这样不仅可以避免因政出多门、重复建设而造成土地资源浪费，还可以减轻财政支付压力，为保质保量做好“十三五”期间高标准基本农田建设多提供一份保障。
 
　　（作者供职于国家土地督察广州局）