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美国“公平市场价值”补偿方式及启示时间： 2017-03-21信息来源：沈开举 方涧 作者：hjr_admin 责编：
DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.12.013
在我国的土地征收补偿体系中，由于缺乏宪法的原则性规定，以至于下位法对征收补偿的规定纷繁复杂，名目繁多，缺乏有效统一的监督和程序性保障。在实践中，行政机关具有极大的自由裁量权，因而在征收补偿中有失公允的现象屡见不鲜。而美国“公平市场价值”的确定标准、方式、程序等相关制度对我国具有较大的借鉴意义。
“公平市场价值”是由美国联邦法院通过一系列判决而形成的。《美国联邦宪法》第五修正案规定：“未经公正补偿，不得为公共使用而征收私人财产。”因此，“公共使用和公正补偿”的内涵成为了“公平市场价值”确立的源泉。对于“公正补偿”的要求，催生了“公平市场价值”和“最高最优原则”，并被普遍接受。
公平市场价值的确定方式及程序
公平市场价值的确定原则——最高最优用途。在征地补偿过程中，为了确定市场价格，美国法院通常会尽可能多地考虑影响价格的因素，其中最为核心的是因为土地规划所引起的“最高最优用途”，即使被征收的不动产在当时并未用于该种用途。
美国联邦最高法院对“最高最优用途”的定义是：“在合理的将来，在财产私有的前提下，完全考虑了这种用途对市场价格产生影响后的需求前景时，财产能够适用的产生最高收益和最有利可图的用途”。最高最优用途出现在以下两种情况：一种是土地被征收后用于最优用途；另一种是土地被征收后未被用于最优用途。
1. 土地被征收后用于最优用途。美国的多数法院都判决，应将政府所得超出被征收者损失的部分按照一定的比例支付给被征收者。“最优用途下土地的价值－实际所需的开发费用－部分由征收者承担的风险损失”后的那部分补偿给被征收者。
2. 土地征收后的用途不是最佳用途。这种情况通常出现在财产被征收后不用于商业用途时，例如将一块农业用地进行征收用于绿化。此时须要注意的是，所谓最优用途实际上是财产对于私人所有者的最优用途，而非对于政府或者社会的最优用途。当政府将财产征收用于提供公共产品时，财产的用途符合社会最优选择，但并不一定符合私人的最优选择。此时全社会从中得到的收益高于被征收者的损失，政府得到的收益却往往低于被征收者的损失。在此情况下，美国法院在通常判决按照被征收者的损失，也即按照财产的现有用途来计算补偿。
公平市场价值确定的时间——财产征收之日。财产的价值会随着市场和政策的变化而产生波动，因此确定公平市场价值的时间就显得格外重要。美国的司法实践中，财产被征收之日是公平市场价值确定的基准时间。但美国联邦法和州法均未就“财产被征收之日”作出统一的规定。有的州将正式申请授权令的时间认定为权利转移的时间，有的州认定为首次提出国家征收的诉讼日期，或者实际征收之日，即政府实际占有被征收不动产的日期。但在大多数情况下，依征用的最后决定下达之日来确定公平市场价值，其价格为当日自愿买方付于自愿卖方的现金额。而如果征收决定下达之日时的市场价格已经被破坏，可运用一般原则的例外情况来处理，在这种特殊情况下，会运用不同的手段和时间来确定补偿金额。
政府与被征收者达成补偿协议下公平市场价值的确定。在美国，如果政府和私人土地所有者之间达成关于公正补偿的协议，那么便不再需要进入下一步征收冲突解决的司法程序中。在此种情况下，确定公平市场价值一般采用以下方法：
1. 重建成本或改造成本法。该方法是指通过估算被征收财产在附近地域进行重新建造或者改造具有相同用途时所需的成本来确定公平市场价值。利用重建成本来确定公平市场价值通常被用于新建筑，如果建筑相对陈旧，则通常会采用改造成本的方法予以确定。
2. 资本化收入法。资本化收入法是评估商业建筑公平市场价值的最佳手段。例如：一套公寓的公平市场价值的评估需要将其租金收入考虑其中。该方法实质上是对被征收财产实际或未来潜在收益的一种估计。
3. 其他。除了上述两种主要方式以外，通常还存在最近销售价格方法（检索被征收财产最近的销售价格）、征收前后价值对比评估法等。
4. 不予补偿的情形。在征收中，存在一些政府不予补偿损失的情形。第一，个人的及商业的损失。一般而言，“公平补偿”并不包含也不要求对商业破坏、利益损失、或者商誉损失进行补偿，尽管这些因素会极大的影响到不动产的价值。同时，因为这些因素带有极强的不确定性和个人随意性，而不仅仅由于土地征收引起。
第二，重新安置的损失。一般而言，被征收者或者承租人因政府的征收行为而引起的财产转移、搬迁等费用不予补偿。这种补偿仅仅出现在政府对不动产的临时征用中，当征用的时间正好处于承租人的租赁期限内时，政府会以租赁价值来考虑这部分的损失，而非单独的损失。
政府与被征收者未达成补偿协议情况下公平市场价值的确定。在政府和不动产所有者未就补偿协议达成一致的情况下，双方就会进入争议解决的司法程序。在美国，各州都制定了自己的征收法。一般而言，其程序主要分为两部分：一部分为初步征收程序，另一部分为听证、审判及后续程序。
初步征收程序发生在不动产所有者提起诉讼之后，初步征收法令发布之前。这一程序的受理单位是不动产所在地的州地方法院，正式启动的标志是对原告起诉的受理和传票的发出。在这一程序中，如果法院发现征收行为是没有必要的，司法程序终止，不动产所有者继续拥有不动产所有权。如果法院根据证据发现征收是为了公共利益，并且政府满足了法律所要求的证明责任，则应当制作初步征收令。
初步征收令开启了公正补偿的确定程序。在一个法律规定的时间段内， 被征收人需要对自己的公正补偿的主张提交陈述和申请。如果政府认为该主张合理， 则必须支付被征收人所主张的相应价款， 如果不接受或逾期不予回应该主张， 法院应当将该纠纷提交征收委员会。
下一个程序是听证，主要由征收委员会主持。法院会任命三名没有利害关系的人员担当征收委员会成员。其中一人由征收者推荐，一人由被征收者推荐，两名被推荐人共同推荐第三人担任征收委员会的主席。而对于每一个被推荐人，美国各州都规定了相应的任职资格。以蒙大纳州为例，要求每个成员符合以下要求：（1）必须精通英语；（2）必须为该案法院管辖内的当地居民；（3）与任何一方当事人不存在六代以内的血缘关系；（4）与任何一方当事人不存在监护、雇佣、借贷、代理、合伙或保证关系。
在召开听证会时，征收委员会要听取各个利益相关人的陈述、申辩，并审查所有提供的证据。他们首要职责便是确定被征收的不动产当下的市场价值。如果争议的不动产由几片不同的土地所组成，那么在进行市场价值的确认时，要将每一片土地以及土地上的不动产等的价值进行分开评估。同时，征收委员会还要对土地开发所带来的增值收益和未被征收的相邻土地的价值减损或者上升进行评估。
在征收委员会对被征收土地的市场价值作出评估之后，双方当事人均可以向州地方法院提起上诉。除非当事人双方达成合意，否则陪审团必须听取当事人的上诉，并就征收委员会的评估作出判断，确认对被征收人的补偿是否为公正补偿。在陪审团作出裁决之后，征收人须要据此向被征收人送达最终书面要约。如果再次被拒绝，则可以上诉至最高法院，并获得最终的判决和确定补偿价款。
对完善我国土地征收制度的启示
我国的土地所有权制度虽然与美国存在极大差异，但是对私人财产的征收国家应当给予补偿已经成为世界各国的共识。美国的土地征收补偿制度，尤其是公平市场价值的确定虽然并非完美，但相对客观的评估还原了被征收者的损失，因此，对我国的土地征收制度具有一定借鉴意义。
在我国的土地征收补偿中，捆绑的功能过多，且补偿原则模糊，标准偏低，程序不透明，方式不合理有效，这给被征收人带来了财产性损失。因此我国征收补偿制度的改革应当借鉴美国公平市场价值标准的经验，剥离附着于征收补偿的社会保障功能，建立以被征收财产价值为核心的补偿制度，确立公平市场价值标准和最高最优使用规则。
完善宪法补偿条款。宪法作为国家的根本大法，应在征收补偿条款中以明确的态度规定“公正补偿”的原则。这是一种对“任意补偿”行为的宪法性限制，是财产权得到保障的前提。与此同时，为了进一步限制原“任意补偿”泛滥的现象，还应当禁止下位法任意设定补偿标准，并由全国人大基于宪法“公正补偿”的条款，在法律中设定具体补偿标准。
以公平市场价值作为估价基础进行补偿。而其中最值得关注的问题是土地承包经营权的损失补偿和土地所有权的补偿。土地承包经营权的主体是具体的农村土地承包者，在对集体土地的征收中，补偿费用包含土地补偿费、安置补助费、地上物补偿费和青苗补偿费，但是并未涉及承包经营权的补偿。土地承包经营权作为一种独立的财产权已然没有异议，进行补偿也应当是土地征收补偿的题中之意，而要公正解决此问题就应明确对承包经营权损失进行评估和补偿。
而对于土地所有权的补偿标准，集体土地征收的补偿标准应当以公平市场价值为估价基础制定，同时利用其他方式灵活地进行补偿。在我国政府垄断土地一级市场的前提下，集体土地无法自由流转，因此对集体土地公平市场价格的确定困难重重。因此只能综合各种可能的因素尽量使其接近其“影子价格”。借鉴美国的公平市场价值的计算方法，利用最高最优使用原则，通过重建成本或改造成本法、资本化收入法等得出一个虚拟的交易价格。但是这一措施的落实需要极大地仰仗于土地出让制度的改革与完善，专业公正的估价机构的成熟与发展。
完善征收补偿中的议价、审批主体和听证。
1. 增设协议购买程序。如前所述，在美国，如果政府和私人土地所有者之间达成关于公正补偿的协议，那么便不需要再进入下一步解决征收冲突的司法程序中。协议购买的方式体现了对个人财产利益的尊重，也对公共利益具有一定的正面作用。
2. 完善征收审批及补偿的主体制度。在美国，征收的矛盾通常诉诸于法院和征收委员会，无论何者均体现了中立性要求。然而，保障征收审批的独立性单纯依靠提高审批机关的行政级别是不够的，甚至有可能损害程序的正当性。为此，笔者认为应当借鉴美国的模式，利用法院和征收委员会来处理补偿中的纠纷。这样，中立性可以大大提高，并且对于改善原有的行政机关和被征收人之间的信息不对称问题具有重大意义。
3. 完善听证程序。在美国，听证程序在确立征收补偿中起到了极为重要的作用，甚至可以说是正当程序的核心，因此，不仅所有的征收裁决都应当经过听证程序，同时，对于征收补偿，在存在争议的情况下，也应当经过听证程序。同时，听证会应当尽量公开，接受社会公众的监督。
4. 补偿方式多样化。即在公平市场价值计算外，立足我国的实际，对于长时间探索中取得的成功经验，也应当予以延续和推广，如代地偿制度、留地安置等。一方面有利于降低征地的成本，减轻政府一次性支付巨额征地费用的负担，也为农村集体经济发展提供了必要的场所和发展条件。但是，这些货币之外的补偿方式应当以补偿权利人的同意为前提，以防止出现强迫义务人规避货币补偿责任的情形。
（作者分别供职和就读于河南省郑州大学法学院）
在我国的土地征收补偿体系中，由于缺乏宪法的原则性规定，以至于下位法对征收补偿的规定纷繁复杂，名目繁多，缺乏有效统一的监督和程序性保障。在实践中，行政机关具有极大的自由裁量权，因而在征收补偿中有失公允的现象屡见不鲜。而美国“公平市场价值”的确定标准、方式、程序等相关制度对我国具有较大的借鉴意义。
“公平市场价值”是由美国联邦法院通过一系列判决而形成的。《美国联邦宪法》第五修正案规定：“未经公正补偿，不得为公共使用而征收私人财产。”因此，“公共使用和公正补偿”的内涵成为了“公平市场价值”确立的源泉。对于“公正补偿”的要求，催生了“公平市场价值”和“最高最优原则”，并被普遍接受。
公平市场价值的确定方式及程序
公平市场价值的确定原则——最高最优用途。在征地补偿过程中，为了确定市场价格，美国法院通常会尽可能多地考虑影响价格的因素，其中最为核心的是因为土地规划所引起的“最高最优用途”，即使被征收的不动产在当时并未用于该种用途。
美国联邦最高法院对“最高最优用途”的定义是：“在合理的将来，在财产私有的前提下，完全考虑了这种用途对市场价格产生影响后的需求前景时，财产能够适用的产生最高收益和最有利可图的用途”。最高最优用途出现在以下两种情况：一种是土地被征收后用于最优用途；另一种是土地被征收后未被用于最优用途。
1. 土地被征收后用于最优用途。美国的多数法院都判决，应将政府所得超出被征收者损失的部分按照一定的比例支付给被征收者。“最优用途下土地的价值－实际所需的开发费用－部分由征收者承担的风险损失”后的那部分补偿给被征收者。
2. 土地征收后的用途不是最佳用途。这种情况通常出现在财产被征收后不用于商业用途时，例如将一块农业用地进行征收用于绿化。此时须要注意的是，所谓最优用途实际上是财产对于私人所有者的最优用途，而非对于政府或者社会的最优用途。当政府将财产征收用于提供公共产品时，财产的用途符合社会最优选择，但并不一定符合私人的最优选择。此时全社会从中得到的收益高于被征收者的损失，政府得到的收益却往往低于被征收者的损失。在此情况下，美国法院在通常判决按照被征收者的损失，也即按照财产的现有用途来计算补偿。
公平市场价值确定的时间——财产征收之日。财产的价值会随着市场和政策的变化而产生波动，因此确定公平市场价值的时间就显得格外重要。美国的司法实践中，财产被征收之日是公平市场价值确定的基准时间。但美国联邦法和州法均未就“财产被征收之日”作出统一的规定。有的州将正式申请授权令的时间认定为权利转移的时间，有的州认定为首次提出国家征收的诉讼日期，或者实际征收之日，即政府实际占有被征收不动产的日期。但在大多数情况下，依征用的最后决定下达之日来确定公平市场价值，其价格为当日自愿买方付于自愿卖方的现金额。而如果征收决定下达之日时的市场价格已经被破坏，可运用一般原则的例外情况来处理，在这种特殊情况下，会运用不同的手段和时间来确定补偿金额。
政府与被征收者达成补偿协议下公平市场价值的确定。在美国，如果政府和私人土地所有者之间达成关于公正补偿的协议，那么便不再需要进入下一步征收冲突解决的司法程序中。在此种情况下，确定公平市场价值一般采用以下方法：
1. 重建成本或改造成本法。该方法是指通过估算被征收财产在附近地域进行重新建造或者改造具有相同用途时所需的成本来确定公平市场价值。利用重建成本来确定公平市场价值通常被用于新建筑，如果建筑相对陈旧，则通常会采用改造成本的方法予以确定。
2. 资本化收入法。资本化收入法是评估商业建筑公平市场价值的最佳手段。例如：一套公寓的公平市场价值的评估需要将其租金收入考虑其中。该方法实质上是对被征收财产实际或未来潜在收益的一种估计。
3. 其他。除了上述两种主要方式以外，通常还存在最近销售价格方法（检索被征收财产最近的销售价格）、征收前后价值对比评估法等。
4. 不予补偿的情形。在征收中，存在一些政府不予补偿损失的情形。第一，个人的及商业的损失。一般而言，“公平补偿”并不包含也不要求对商业破坏、利益损失、或者商誉损失进行补偿，尽管这些因素会极大的影响到不动产的价值。同时，因为这些因素带有极强的不确定性和个人随意性，而不仅仅由于土地征收引起。
第二，重新安置的损失。一般而言，被征收者或者承租人因政府的征收行为而引起的财产转移、搬迁等费用不予补偿。这种补偿仅仅出现在政府对不动产的临时征用中，当征用的时间正好处于承租人的租赁期限内时，政府会以租赁价值来考虑这部分的损失，而非单独的损失。
政府与被征收者未达成补偿协议情况下公平市场价值的确定。在政府和不动产所有者未就补偿协议达成一致的情况下，双方就会进入争议解决的司法程序。在美国，各州都制定了自己的征收法。一般而言，其程序主要分为两部分：一部分为初步征收程序，另一部分为听证、审判及后续程序。
初步征收程序发生在不动产所有者提起诉讼之后，初步征收法令发布之前。这一程序的受理单位是不动产所在地的州地方法院，正式启动的标志是对原告起诉的受理和传票的发出。在这一程序中，如果法院发现征收行为是没有必要的，司法程序终止，不动产所有者继续拥有不动产所有权。如果法院根据证据发现征收是为了公共利益，并且政府满足了法律所要求的证明责任，则应当制作初步征收令。
初步征收令开启了公正补偿的确定程序。在一个法律规定的时间段内， 被征收人需要对自己的公正补偿的主张提交陈述和申请。如果政府认为该主张合理， 则必须支付被征收人所主张的相应价款， 如果不接受或逾期不予回应该主张， 法院应当将该纠纷提交征收委员会。
下一个程序是听证，主要由征收委员会主持。法院会任命三名没有利害关系的人员担当征收委员会成员。其中一人由征收者推荐，一人由被征收者推荐，两名被推荐人共同推荐第三人担任征收委员会的主席。而对于每一个被推荐人，美国各州都规定了相应的任职资格。以蒙大纳州为例，要求每个成员符合以下要求：（1）必须精通英语；（2）必须为该案法院管辖内的当地居民；（3）与任何一方当事人不存在六代以内的血缘关系；（4）与任何一方当事人不存在监护、雇佣、借贷、代理、合伙或保证关系。
在召开听证会时，征收委员会要听取各个利益相关人的陈述、申辩，并审查所有提供的证据。他们首要职责便是确定被征收的不动产当下的市场价值。如果争议的不动产由几片不同的土地所组成，那么在进行市场价值的确认时，要将每一片土地以及土地上的不动产等的价值进行分开评估。同时，征收委员会还要对土地开发所带来的增值收益和未被征收的相邻土地的价值减损或者上升进行评估。
在征收委员会对被征收土地的市场价值作出评估之后，双方当事人均可以向州地方法院提起上诉。除非当事人双方达成合意，否则陪审团必须听取当事人的上诉，并就征收委员会的评估作出判断，确认对被征收人的补偿是否为公正补偿。在陪审团作出裁决之后，征收人须要据此向被征收人送达最终书面要约。如果再次被拒绝，则可以上诉至最高法院，并获得最终的判决和确定补偿价款。
对完善我国土地征收制度的启示
我国的土地所有权制度虽然与美国存在极大差异，但是对私人财产的征收国家应当给予补偿已经成为世界各国的共识。美国的土地征收补偿制度，尤其是公平市场价值的确定虽然并非完美，但相对客观的评估还原了被征收者的损失，因此，对我国的土地征收制度具有一定借鉴意义。
在我国的土地征收补偿中，捆绑的功能过多，且补偿原则模糊，标准偏低，程序不透明，方式不合理有效，这给被征收人带来了财产性损失。因此我国征收补偿制度的改革应当借鉴美国公平市场价值标准的经验，剥离附着于征收补偿的社会保障功能，建立以被征收财产价值为核心的补偿制度，确立公平市场价值标准和最高最优使用规则。
完善宪法补偿条款。宪法作为国家的根本大法，应在征收补偿条款中以明确的态度规定“公正补偿”的原则。这是一种对“任意补偿”行为的宪法性限制，是财产权得到保障的前提。与此同时，为了进一步限制原“任意补偿”泛滥的现象，还应当禁止下位法任意设定补偿标准，并由全国人大基于宪法“公正补偿”的条款，在法律中设定具体补偿标准。
以公平市场价值作为估价基础进行补偿。而其中最值得关注的问题是土地承包经营权的损失补偿和土地所有权的补偿。土地承包经营权的主体是具体的农村土地承包者，在对集体土地的征收中，补偿费用包含土地补偿费、安置补助费、地上物补偿费和青苗补偿费，但是并未涉及承包经营权的补偿。土地承包经营权作为一种独立的财产权已然没有异议，进行补偿也应当是土地征收补偿的题中之意，而要公正解决此问题就应明确对承包经营权损失进行评估和补偿。
而对于土地所有权的补偿标准，集体土地征收的补偿标准应当以公平市场价值为估价基础制定，同时利用其他方式灵活地进行补偿。在我国政府垄断土地一级市场的前提下，集体土地无法自由流转，因此对集体土地公平市场价格的确定困难重重。因此只能综合各种可能的因素尽量使其接近其“影子价格”。借鉴美国的公平市场价值的计算方法，利用最高最优使用原则，通过重建成本或改造成本法、资本化收入法等得出一个虚拟的交易价格。但是这一措施的落实需要极大地仰仗于土地出让制度的改革与完善，专业公正的估价机构的成熟与发展。
完善征收补偿中的议价、审批主体和听证。
1. 增设协议购买程序。如前所述，在美国，如果政府和私人土地所有者之间达成关于公正补偿的协议，那么便不需要再进入下一步解决征收冲突的司法程序中。协议购买的方式体现了对个人财产利益的尊重，也对公共利益具有一定的正面作用。
2. 完善征收审批及补偿的主体制度。在美国，征收的矛盾通常诉诸于法院和征收委员会，无论何者均体现了中立性要求。然而，保障征收审批的独立性单纯依靠提高审批机关的行政级别是不够的，甚至有可能损害程序的正当性。为此，笔者认为应当借鉴美国的模式，利用法院和征收委员会来处理补偿中的纠纷。这样，中立性可以大大提高，并且对于改善原有的行政机关和被征收人之间的信息不对称问题具有重大意义。
3. 完善听证程序。在美国，听证程序在确立征收补偿中起到了极为重要的作用，甚至可以说是正当程序的核心，因此，不仅所有的征收裁决都应当经过听证程序，同时，对于征收补偿，在存在争议的情况下，也应当经过听证程序。同时，听证会应当尽量公开，接受社会公众的监督。
4. 补偿方式多样化。即在公平市场价值计算外，立足我国的实际，对于长时间探索中取得的成功经验，也应当予以延续和推广，如代地偿制度、留地安置等。一方面有利于降低征地的成本，减轻政府一次性支付巨额征地费用的负担，也为农村集体经济发展提供了必要的场所和发展条件。但是，这些货币之外的补偿方式应当以补偿权利人的同意为前提，以防止出现强迫义务人规避货币补偿责任的情形。
（作者分别供职和就读于河南省郑州大学法学院）