存量土地的挖潜探索——以杭州市萧山区为例时间： 2017-03-23信息来源：曹开宇　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.11.012
 
　　近年来，为拓展用地空间、推进产业转型升级，杭州市萧山区把盘活城镇存量建设用地作为当前土地管理工作的重点，实施了一系列存量地再开发的举措，并取得了初步成效。
 
　　盘活存量土地的实践
 
　　实施“城中村”改造。从2006年开始，萧山区先后启动了两轮城中村改造3年行动计划，共整体改造29个村（社区），改造区域14.6平方公里，资金投入达600亿元。在改造过程中，该区全面摸清了主城区城中村的基本情况，统筹考虑重大基础设施项目建设、中心城区扩容提质、村民改造意愿等因素，科学确定改造规划，编制整村改造实施方案。在改造模式上，主要采取了3种方式：一是项目带动型，如借助湘湖保护与开发，以及杭州火车南站建设实施的社区改造等项目带动城中村改造；二是政府主导型，由政府国资公司平台进行投融资，按城市发展建设要求有序推进城中村整体改造；三是街道统筹型，以一街一统筹的形式实施，统一由一个街道负责下辖社区改造的征迁、融资、安置等工作。
 
　　在城中村改造资金筹措上，萧山区积极吸引本土民营企业入股，组建了注册资金29亿元的城区建设公司，作为融资主平台，有效破解城中村改造融资难题。通过吸引社会资本和民间资金参与城市建设、向金融机构贷款、发行债券等多种渠道，积极平衡城中村改造征迁资金。与此同时，引导各土地主体、相关部门和街道多方联动加快推进土地收储工作，充分保障了城中村改造建设资金。
 
　　城中村的整体拆迁改造，保证了城区详细性控制规划得到有效实施，据统计，通过19个村（社区）改造，拆迁土地1.7万亩，可节约土地3300亩，为规划项目落地腾出空间。同时，通过改造，全区有l00多家企业实施了停产搬迁，淘汰了大批低小散企业，引入了新兴产业落户，为产业转型升级提供了平台。
 
　　推进“两个一百万”工程。为进一步提高萧山区土地集约利用水平，调动企业加快改造现有厂房和盘活存量土地的积极性，从2007年开始，萧山区每年开展“两个一百万”活动（改造扩建标准厂房100万平方米、盘活存量土地及闲置厂房100万平方米），鼓励各镇街从改造扩建增容、建设标准厂房、盘活存量土地、盘活闲置厂房4个方面着手，在不占用新的用地指标的情况下，充分挖掘存量潜力，有效解决发展空间问题。
 
　　“两个一百万”工程的主要内容包括：一是改造扩建增容。鼓励工业企业在符合城市总体规划的前提下，利用现有厂区存量土地增资扩建、改造和建设标准厂房，加快“退低进高”工作，切实保障企业技术改造、项目建设的空间需求。二是建设标准厂房。加强对散、乱、差企业的整治和区块的整合、集聚，鼓励企业建设标准厂房，扩大中小企业发展空间，促进工业功能区、特色产业区发展和提升。标准厂房的层数要求在2层以上，对规划设计条件允许的，应适当放宽建筑高度与容积率的限制。三是盘活存量土地。鼓励企业通过合法转让、合资合作等途径，对虽经批准但目前尚未完全利用或利用效率低下的建设用地进行资产盘活，增加厂房有效使用面积，提高土地的利用率。
 
　　萧山区政府为调动企业的积极性，在符合城市规划和土地利用总体规划，并持有建设规划许可手续的前提下，对符合有关要求的存量资产盘活工作给予适当政策支持。例如：企业利用现有厂区的存量土地和厂房进行新建、加层或扩建标准式多层厂房，政府按照改造面积和力度给予不同级别的资金补贴和税收优惠。同时，将盘活存量资产工作纳入工业经济综合考核内容，年终进行综合考评，对完成或超额完成任务的给予通报表彰和奖励。
 
　　开展农村“一户多宅”清理整治。萧山区的村庄用地面积大，低效用地现象较为严重，尤其是“一户多宅”问题较为突出。2013年，借全省“三改一拆”的契机，萧山区把“一户多宅”整治作为突破口，大力推动农村低效存量土地再利用。据统计，截至2014年12月，全区已累计完成“一户多宅”清理整治土地面积308.53万平方米。同时，萧山区把清理“一户多宅”与土地复垦、环境整治等工作结合起来，制定了《关于一户多宅清理后土地综合利用的建议意见》，根据“宜耕则耕、宜建则建、宜绿则绿”的原则，做到拆耕结合、拆建结合、拆绿结合，提高了土地节约集约利用水平。
 
　　为保障工作顺利开展，政府对“一户多宅”和空心村整治实行了以奖代补政策。对2013年以来拆除的各类“一户多宅”和空心村违法建筑，区财政根据拆除面积实行累进制奖励。奖励资金专项用于各类“一户多宅”和空心村违法建筑的拆除、建筑垃圾的清运、拆后土地的绿化与设施建设、村（社区）拆违的工作经费。各镇街根据自身工作实际，可以配套列支5元/平方米以内的“一户多宅”和空心村违法建筑拆除工作经费，资金由各镇街财政自行解决。对经济困难、拆除“一户多宅”和空心村面积较大的地方，区财政按照拆除面积预拨一定数量的奖励资金。
 
　　存量挖潜的政策建议
 
　　探索多种权利主体盘活存量土地。一是鼓励原国有土地使用权人自主开发。对列入试点范围，再开发后土地用途为非商品住宅用地，法律法规和行政规定未明确应当收回土地使用权重新出让的城镇低效用地，在符合再开发用地政策的情况下，可由原国有土地使用权人自主进行改造实施再开发，提高原土地使用权人释放土地、盘活存量土地的积极性。
 
　　二是支持集体经济组织自主开发。集体土地中存在大量有待盘活的存量用地，根据现行法律法规，农村集体土地只能用于农村公共设施公益事业、乡镇企业和村民住宅建设，且不允许流转给农村集体以外的单位和个人进行非农业建设。由于集体建设用地缺乏流动性，导致土地利用效率低下、集体土地价值难以显化。必须打破政府垄断的单一的供地渠道，促进农村存量建设用地的再开发利用。
 
　　三是允许市场主体参与再开发。存量土地收购储备环节繁琐、成本高、资金需求量大，单纯依靠国有土地收益基本无法满足其需求，还需依靠银行贷款来补充解决。而且随着土地储备融资规模的控制，土地储备机构筹资压力增大。市场主体参与存量地盘活，既减轻了政府的负担，又激发了市场活力。
 
　　四是探索政府与市场合作开发。存量地再开发资金需求大，如果将社会资本排除在外，不仅政府财力难以支撑，而且政府或开发建设单位与被改造者双方容易产生冲突和对抗，改造难度很大。鼓励市场主体参与存量地再开发，让社会资金参与改造获得合理利润，可以极大地缓解财政资金紧张的压力，调动全社会参与存量地再开发的积极性。
 
　　加快历史遗留城镇低效用地再开发。首先，要加快完善违法用地手续。对列入城镇低效用地试点范围，符合土地利用总体规划和城市总体规划但没有合法用地手续的土地（集体土地小产权房用地除外），尽快完善用地手续。
 
　　其次，整合利用分散边角土地。因城市建设过程中形成的边角地、夹心地、插花地等零星地块，按照城乡规划不能单独开发利用的，通过协议转让，将这些地块归并到相邻的大宗地块整合利用，但这些地块和大宗地块的土地使用性质应当一致。涉及新增建设用地的，要纳入土地利用年度计划，依法办理用地手续。
 
　　建立健全存量地再开发的工作机制。一是建立政策制度。明确对存量地再开发的优惠政策，特别是要确定合理的拆迁补偿政策，对不同权属的房屋实行相应的拆迁补偿标准。
 
　　二是制定科学规划。坚持规划先行，依据土地利用总体规划、城乡建设规划、主体功能区规划和产业发展规划等，科学制定和实施城镇存量土地再开发试点专项规划，加强规划管控。
 
　　三是加大资金保障。由财政设立存量土地再开发专项资金，专门用于支持各镇（街道）旧村改造。区、镇（街道）政府可与金融机构签订战略性框架协议，争取金融等相关部门提供信贷、融资、债务处置等方面的支持，优先保障存量土地再开发项目的资金需求。同时，调整现有的土地出让金分成政策，对有组织实施能力的村集体经济组织参与再开发的旧村庄（城中村）改造项目，安置房用地、基础设施、公益事业建设安排后的节余土地，通过国有土地使用权公开出让获得的土地出让金，可按一定比例，直接奖励给村集体经济组织用于征地补偿、旧村庄（城中村）改造建设和新农村建设，提高村集体经济组织参与的积极性。
 
　　四是加强过程控制。通过开发强度控制、容量控制、开发时序控制，对全区存量土地再开发工作进行把握，确保开发工作依法、有序开展，保证土地市场的稳定、健康发展。要结合国土资源综合监管平台建设，加强存量土地再开发管理信息化建设，及时做好再开发审批、项目实施、竣工验收等情况的上图入库，实行全程动态在线监管。
 
　　（作者供职于浙江省杭州市国土资源局萧山分局）