新常态下的新内容——谈《城镇土地估价规程》的修订时间： 2017-03-25信息来源：赵松　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.02.010
 
　　《城镇土地估价规程》作为我国土地管理领域的第一批国家标准，于2001年首次颁布，在之后的10余年中，成为土地估价领域的权威技术文件，为建立我国土地“等——级——价”体系、显化土地资产、规范土地市场发挥了重要的技术引导和保障作用。
 
　　近年来，随着我国土地使用制度改革的深化及相关法律法规的建全，土地权利体系不断完善，土地估价需求更加多样化，对地价评估技术提出了新的要求。特别是党的十八大对深化土地管理改革提出了新方向、新要求。在此背景下，城镇土地估价的规程需要根据新形势的发展趋势和要求进行修订。修订既要体现先进性，又不可突破现有法律，同时还需兼顾改革趋势，留有必要的余地。鉴于此，本轮修订的总体思路定位于谨慎调整，立足于反映成熟技术和方法，注重与现行法律、法规、政策及其他相关标准的统一协调，并顺应可预期的改革方向，主动衔接。
 
　　重新确立了地价和地价体系的概念
 
　　此次修订，对地价与地价体系的概念重新进行了规范，这不仅是术语或定义的文字表达或调整，实质是对事物认知、理解的广度与深度，以及与相关工作的未来发展趋势、管理布局相衔接而进行的基本调整。
 
　　关于地价。新规程中，“地价”的定义不再仅限于“未来收益的现值”这一视角，而是强调了“在市场条件下形成的土地权利价格”。特别提出了包括在“公开市场条件下形成的客观合理价格和在特定市场条件下形成的市场关联各方可接受的价格”。这一定义在征求意见过程中曾存较大争议，有观点认为，此定义使地价及估价工作复杂化，不利于管理。但事实上，特定市场价格在多种情况下均有可能出现，例如供地合同中会对受让方提出诸多对地价有重大影响的附加限定条件，也就有了评估特定交易限定下的地价需求。其实，其他国家和地区，大都分类制定估价标准。如台湾地区的《不动产估价技术规则》中明确评估标的包括“正常价格、限定价格、特定价格”三类。
 
　　新定义使评估领域的“地价内涵”有所扩大，更适于反应市场中的价格多样性，满足市场各方在合法前提下的特殊需求。此外，地价定义中增加了“其空间内涵包括地表及地上、地下的一定范围，也可依据权属划分，单独界定为地下空间使用权或空中使用权价格”的表述，使土地的价格与权利设置相对应。
 
　　关于地价体系。新规程中，增加了“公示地价”、“课税地价”等术语，并重新修改明确了“标定地价”的内涵。其目的在于，使土地估价规程与完善我国地价管理体系、逐步建立地价公示制度等工作布局提前做好技术衔接。现行各地普遍存在的基准地价与未来将逐步建成的标定地价、课税地价共同构成我国公示地价的主要内容，其特点在于“以维护经济和市场的平稳健康发展为目标、遵循公开市场价值标准、经政府确认公布实施”。侧重反映土地理性价值的公示地价与市场实际运行态势的监测地价相结合，将成为我国地价管理的主要工具和抓手，为判断土地市场运行的健康程度提供重要参考。
 
　　技术途径、方法或具体技术环节要点的调整
 
　　此类调整是本轮修订的重点，调整的内容要么是业内人士在多年实践中总结提炼形成的共识，且已有大量实践操作基础；要么是与现实情况存在一定冲突、亟须明确提出或突破原有束缚，便于更加科学合理地开展工作，还有一类就是信息化手段带来的相应技术改进。
 
　　提出新型评估方法。新规程首次设立了“公示地价系数修正法”，将现有的基准地价系数修正法与正在试点的标定地价系数修正法共同纳入该方法范畴。其中，标定地价系数修正法为新设立的宗地评估方法，其基础为替代原理，思路与比较法类同，其应用将随着标定地价公示制度的建立逐步推广。同时，由于此类方法的特殊性，规程对其适用范围进行了严格规定，主要适用于政府已公布具有现势性的公示地价体系，且涉及国有土地资产处置或土地资产抵押的情况，即一级市场中涉及的评估及二级市场中的抵押评估可适用该法。
 
　　确定主要评估参数。新规程中调整了市场比较法、收益还原法、剩余法、成本法等常用估价方法中部分参数的确定要求。
 
　　在市场比较法，明确了“地价指数的编制应符合《城市地价动态监测技术规范》的有关要求”，从而使地价领域相关技术工作紧密衔接；
 
　　在收益还原法中，不再重复扣减房屋折旧费用，并与物权法保护不动产物权的要求相衔接，不再无条件强调“土地使用权年限期满，地上建筑物无偿收回”的处理原则，提出了灵活的处理方式；
 
　　在剩余法中，要求确定开发完成后的不动产售价时，应以市场的现状价格水平模拟售价，删除关于根据房地产市场未来变化趋势确定售价的内容，避免在评估技术上出现当期地价“透支”未来房价上涨空间的误解。
 
　　在成本逼近法中，关于土地取得费的确定，考虑目前征收补偿中含有谈判等多种因素影响，费用在个案间差异较大，存在一些非与征地直接相关的费用，新规程中强调了费用应为区域客观费用，同时进一步理清了征收补偿的政策法律标准与实际执行水平在评估参数确定中的关系。
 
　　更新基准地价体系。修订的指导思路在于强化基准地价的现势性，细化更新要求，区分设定更新的技术路线，与地价监测成果相衔接，进而达到科学、规范且提高效率的目标。针对目前多数地区基准地价陈旧，未及时更新的情况，提出了更新“不得低于每3年一次，每隔6年必须进行一次全面更新”，“当城镇发展变化较快，整体土地条件发生较大变化时，应进行全面更新”，“当城镇发展比较稳定，仅局部土地条件发生较大变化时，可只进行局部更新”等规范，并明确了“局部更新可利用符合要求的地价指数完成。”
 
　　梳理了不同用途和不同权利的评估。新规程重新梳理了不同用途、不同权利下的评估思路与要点，使之更具合理性和可操作性。对于不同用途的地价评估，基于参照土地利用现状分类中涉及的城镇土地用途一一归类阐述；对于不同权利下的地价评估则按以存在实质性的权能差异为分类标准，具体分为出让、授权经营、作价出资（入股）、土地租赁、划拨、地役权、设有附加权利的土地使用权、建设用地空间权利等。其中，对涉及“公共管理与公共服务和交通运输用地”、“建设用地空间权利”的评估，因尚缺少基于广泛实践的共识，暂时提出初步指导性思路，以促进该领域的深入探索。
 
　　选择评估方法的原则。长期以来，对每宗土地应采用“两种以上方法”同时评估，是业内人士普遍遵循的基本原则，但随着土地利用类型的多样化、权利交易的复杂化，对一些特殊用途或权利的评估，由于缺少市场实践，难以显化价格水平，也无法科学地适用两种评估方法，这种现象在当前深化改革、活跃市场的背景下尤为突出。
 
　　本次修订，本着客观与实事求是的态度，提出了“两种方法为普遍，一种方法为特殊”的处理原则，即特殊用途和特殊权利的地价评估放松了“必须使用两种方法”的要求，明确了“评估相对完整或无特殊限制的土地权利价格，应选择两种以上评估方法，评估划拨土地使用权、地役权、单独设立的地下或空中土地使用权等不完整或严格受限的土地权利价格，在省级以上行业协会组织专家论证的基础上，可以选择一种适宜的主要评估方法，并应在报告中充分披露，附具专家论证材料”的要求，既考虑市场的现实特征，承认对特殊权利和特殊用途土地评估时，“一种方法”的合理性，又严格限定了约束条件，避免因任意扩大化而降低评估质量。
 
　　优化整体结构框架
 
　　一方面，按照通用规则，重新组织了《规程》的框架结构，使之在形式上满足了严格国家标准的写作要求；另一方面，根据需要和技术工作特点，对原有内容进行结构上的优化和重新编排，使之更利于突出重点和流畅表达。例如：将原作为规程附件的“名词解释”进行内容调整后，编入“术语和定义”，成为规程的重要章节，在开篇部分对全文涉及的重要概念予以明确，有利于正确解读规程内容，避免出现歧义等。
 
　　此外，本次修订还对规程通篇进行了用词的规范化处理。主要体现了与相关法律法规、技术标准中关于特定称谓的一致性表达。例如：将土地“征用”重新界定为“征收”和“征用”，“房地产”统一为“不动产”，“商业用地”、“居住用地”分别统一到《土地利用现状分类》标准中的“商服用地”、“住宅用地”等。
 
　　预期效果与发展方向
 
　　新标准在内容、技术与程序要求等方面与时俱进，充分考虑了当前土地市场发育状况及各地的技术发展水平， 能够更好地解决城镇土地估价中的部分重点、难点问题；同时，又与近年出台的法律政策相一致，解决了当前估价中遇到的技术标准与法律政策脱节的问题；此外，新标准与相关领域已明确的改革方向相衔接，具有一定的前瞻性，有利于其在今后较长时期内保持稳定、适用，切实指导土地估价工作。
 
　　当然，标准通常定位于成熟技术的表达，考虑全国推广的适用性，对于仅在部分地区探索成功或具局部应用特点的新技术、新方法，未能纳入本次修订；此外，在一些新领域、新需求方面，例如建设用地空间权利的评估，由于实践不足，尚未形成共识，在本次修订中仅提及一些粗浅的、启发性的思路。标准的生命力在于应用，随着广大专业人士的深入研究和探索，标准的更新、完善将持续进行。
 
　　（作者为中国土地勘测规划院地价所所长）