农村土地整治的困与谋——来自浙江省杭州市萧山区的实时间： 2017-03-27信息来源：曹开宇　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.04.018
 
　　近年来，浙江省杭州市萧山区贯彻落实中央关于规范土地整治的政策，先后出台了多项相关制度文件，为促进当地土地整治事业发展、优化城乡土地利用结构和布局、挖掘耕地后备资源、推动农村人口和产业集聚起到了制度支撑作用。
 
　　但由于土地整治是一项系统工程，在实施过程中面临着空间、政策、资金等多重制约，尤其是整治空间和资金保障的难度不断增大，萧山区农村土地整治总体工作进展较为缓慢。
 
　　单兵突进难解整治之困
 
　　耕地后备资源不足，难以挖掘整治潜力。经过多年的建设和发展，萧山区的耕地后备资源已经非常有限，随着新型城镇化的全面推进，建设用地需求量有增无减，依靠区内耕地后备资源和现有的土地整治模式，完成上级下达的补充耕地和占补平衡任务日益困难。根据《杭州市萧山区土地整治规划（2011年～2020年）》的安排，通过初步估算，该区未来5年通过农用地整理、农村居民点整理和土地开发等形式的土地整治，可新增耕地近2000公顷。从现有耕地后备资源的分布来看，土地整治新增耕地主要来源于低丘缓坡开发和建设用地复垦。但低丘缓坡一般位置偏远，且大多为疏林地、灌木林或园地，与林地管理有矛盾，开发成本较高；建设用地复垦主要为农居点整理，资金需求量大，村庄拆迁改造工作难度较大。
 
　　思想认识不到位，影响项目整体进度。农村土地整治与群众利益息息相关，沟通工作难做。一方面，个别干部认为整治项目难争取，且立项规模要求高，运作周期长，见效慢，争取项目的积极性不高；另一方面，部分农民的小农意识严重。农村土地整治为了提高耕地产出水平，实现规模经营，往往需要打破原有土地的权属界线，但个别农民放不开手中的一亩三分田，对土地流转政策缺乏了解，协调工作难度相当大，导致土地整治项目推进艰难。同时，萧山区外来人口超过100万，农村住房需求巨大，受利益驱动，部分农户用自家宅基地和空闲地乱搭乱建，对村庄整治存在抵触情绪，也阻碍了土地整治的顺利推进。
 
　　投资体制不健全，缺乏资金支持。土地整治工作量大，资金投入多，目前农村土地整治资金来源主要依靠政府的财政预算，但毕竟预算有限，而拆迁建设成本却日益高涨，土地整治面临的资金缺口越来越大。同时，由于各部门支农惠农的项目和资金都由各自管理使用，涉农项目资金整合难度较大，由此造成整体项目实施中的不同环节各部门各行其道、相互掣肘，严重影响了整治效益的发挥。
 
　　运作机制不协调，缺少整体工作合力。虽然区里设立了土地整治中心专门负责土地整治相关事宜，但由于土地整治涉及农业、规划、交通、水利、电力、林业、环保、财政等多个部门，涉及面广，需要完善、高效的部门协调机制，仅靠国土资源部门单兵突进非常困难。虽然近几年萧山区也出台了不少相关协调机制，但毕竟没有形成高效强有力的工作格局，难以形成工作合力，由此影响了土地整治的全面推进。
 
　　整合涉农资金为土地整治护航
 
　　根据调研，笔者认为要创建农村土地整治的管理新机制，必须完善土地整治制度政策，从完善农村宅基地使用权管理，创新土地整治融资模式入手，切实破解土地整治管理、资金的问题。
 
　　完善农村宅基地管理。一是大力开展村庄整治。通过村庄整治，解决城市建设用地增加的压力，同时达到耕地保护的目的。充分运用城乡建设用地增减挂钩政策，把大量布局分散、使用效率低的农民宅基地集中起来，实现建设用地空间布局的合理优化和节约集约利用。据统计，2005年以来萧山区通过增减挂钩的建设用地复垦已获取建设用地复垦指标4235亩，这些指标通过拍卖所获收益既能为新农村建设提供了资金保障，又可缓解城市建设用地压力。
 
　　二是在自愿的基础上，鼓励农民宅基地置换进城。目前闲置宅基地退出机制处于探索阶段，一些地区通过农村土地整治、城乡建设用地增减挂钩、新农村建设等政策有效推动了部分闲置宅基地的退出与再利用。地方政府也出台了相关政策激励宅基地退出，重庆在户籍制度改革中规定，农村居民整户转为城镇居民，退出宅基地及农房可获得房屋和地上附着物补偿费、宅基地使用权补偿和购房补助三种补偿。浙江诸暨市明确，本市农民只需按低于市场价1/3的价钱即可置换三证齐全的商品房，同时原村待遇、农民身份、土地承包权和集体资产分配权不变，并享有城镇居民同等的各项社会保障服务。
 
　　改革创新土地整治融资平台。开展土地整治，需要大量资金投入，而目前涉农资金和城市建设资金多头管理、分散使用，融资模式单一，融资工具缺乏的问题十分突出，严重影响了土地整治的实施。笔者认为，应创新财政、金融政策制度，加大对土地整治资金的支持和倾斜力度，保证土地整治工作顺利开展。
 
　　一是创新财税体制机制。通过财税体制改革，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，使城市政府的财力与公共服务事权相匹配，确保土地整治后能真正实现群众生活水平不下降、居住环境有提升、配套服务更完善。
 
　　二是创新民间资本参与土地整治的融资机制。推广使用政府与社会资本合作的模式，即PPP模式，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式，事先明确收益成本机制，吸引社会资本参与农村土地整治、城镇基础设施建设等。同时，加快简政放权，切实开通民间资本进入城市公用设施投资运营的通道，并从产业政策和财政资金引导等方面给予扶持和优惠。
 
　　三是改革涉农、涉建资金管理机制。当前涉农资金普遍存在专项资金管理分散、绩效不高、浪费严重的问题。如根据2013年度萧山区财政涉农资金专项审计调查结果公告，该年度萧山区省市区各级财政涉农资金项目共269个（类），涉及金额18.53亿元，但是审计发现，涉农资金存在专项资金补助点多面广、资金分散、效益不高，部分项目存在重复申报，项目管理不够到位，财务管理有待加强等问题。笔者认为，未来要杜绝此类问题的发生，应该按照“渠道不变、集中投入、专账管理、统筹安排、各计其效”的原则，将农业综合开发、农田水利建设、地力培肥、农村公路建设、河道环境整治等涉农资金，统筹考虑、深度整合、集约投入、集中使用，避免重复投入和浪费，提高资金使用效率，为土地整治提供有力的资金保障。
 
　　（作者就读于西北大学公共管理学院）