农垦国有土地资源资产化资本化研究时间： 2017-03-27信息来源：范志明　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.10.010
 
　　2015年中央一号文件，首次将农垦改革纳入全面深化农村改革的重点任务，明确了农垦未来改革的方向。文件提出了农垦实行“三化”改革和创新“3个体制”的政策措施。“三化”改革即农场企业化、垦区集团化、股权多元化改革；创新“三个体制”即创新行业指导管理体制、企业市场化经营体制、农场经营管理体制。其中，贯穿整个改革的核心问题，就是土地资源的资产化、资本化问题。
 
　　农垦土地资源现状及其资本化意义
 
　　农垦土地资源现状。资料显示，全国农垦系统现在拥有国有农场1779个，人口1412万（含职工323万），使用国有土地总面积为36.6万平方公里，占我国国土面积的3.8%，管理经营耕地9316万亩，草地2.28亿亩和林地5955万亩。其中耕地面积约占全国耕地面积的5%左右。2014年，全国农垦实现生产总值6500亿元。已有三家垦区集团年营业总收入突破1000亿元。
 
　　值得关注的是，尽管当前农垦企业资产总额已经超过1万亿元，但农垦企业的资产总额并未将土地等资源性资产计算在内，这严重影响了农垦企业资产的真实性和土地价值的显化。农垦国有土地资源资产化、资本化，只有通过在进一步深化农垦改革中寻求突破。目前，在国内少数几个垦区的改革经验中，“资源资产化、资产资本化、资本股份化”正在成为农垦土地改革的一个重要战略。
 
　　农垦土地资产化资本化背景。应当说，国内各个垦区拥有丰富的国有土地资源，且农业产业规模化、集约化程度较高。但由于历史等各种客观原因，农垦人口多，经济社会负担重，融资渠道有限，严重制约了农垦垦区的发展。只有通过盘活土地资源，推进土地资源的资产化资本化进程，激发出土地资源内在的巨大潜力，才能不断提升农垦企业经营主体的资产资本容量，积极培育规模化农业产业经营主体，增强农垦企业经营主体在市场上的竞争能力和抗风险能力。
 
　　从近年来全国农垦成功实施土地资本化实践看，宁夏农垦和安徽农垦集团操作较为顺利。经宁夏回族自治区人民政府授权，宁夏农垦集团集中统一经营管理着大量国有划拨土地，享有这些土地的使用权和经营权；在经核准划拨一定量土地的前提下，依据国有土地资产评估结果，作为国有资本金注入农垦集团公司。目前，宁夏农垦集团公司采用国家出资方式进行土地资产处置，已注入农垦集团公司国有资本金56.48亿元。其中，包括作价出资的土地地块86宗，面积66.8万亩，价值41.2亿元的土地使用权进行抵押担保，发行企业债券18亿元。另外，安徽农垦集团有限责任公司亦通过作价出资的方式，利用1年多时间，对分布在全省10个地级市、19个县的20个农场，304宗土地，面积63.99万亩进行评估，评估价值约241亿元。后经省政府及国资部门批准，将土地价值作为国有资本金全部注入到农垦集团公司。正如一些专家所说，农垦改革的总目标应该是把国有资源或者资产，包括土地、资本和人力等三方面搞活，更好地发挥效益。
 
　　土地资产化资本化的内涵及意义。所谓农垦土地资源的资产化资本化，是指通过政府授权、市场运作和农垦改革的不断深化，农垦管区内的土地资源实行资本化运作，并将其纳入农垦企业资产范畴，显化土地价值，改善农垦企业资本结构，增加农垦企业有效资产，做大做强农垦产业资本，增强农垦经营主体融资能力和抗风险能力。
 
　　因此，农垦土地资产化资本化的意义，在于通过开展农垦土地制度改革，推动土地变资本、变资产、变资金的进程，有利于将农垦土地集中到农垦集团公司统一管理；有利于保护农垦集团所在本级政府可动用的国有土地储备资源，增强对国有储备土地进行集中统一管理和全局调配；有利于坚守优质高效耕地资源保护红线；有利于强化农垦土地资产保护，防止土地分散和流失。同时，通过组建农垦资本运营公司，采取土地担保发行债券、抵押贷款、作价入股等形式，打造重要的融资平台，不断完善农垦土地管理制度，以资产为纽带，将农垦由生产经营管理型向资本投资管理型转变。
 
　　农垦土地资产化资本化面临的困境
 
　　推动农垦国有土地资产化资本化的系统性专门法律法规和政策文件缺乏。目前，涉及国有土地资本化的法律仅有2008年出台的《企业国有资产法》；政策文件支持的有：国土资源部《关于加强土地管理促进国有企业改革和发展的意见》和《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》，以及各个省市自治区按照上级文件精神，结合当地实际情况出台的有关政策文件等。但是，在这些法规政策的条款条文内容零散不成体系，而且时间跨度大，均是10多年以前的文件， 现实情况已经发生很大变化，要把它们作为专门指导性可操作的法规政策不太贴切。
 
　　推动农垦土地资本化工作涉及多方利益。现实中，市县政府低价收回国有农场土地现象时有发生且有愈演愈烈之势，甚至出现了有些地方政府只要农场的土地和资源，不要农垦的人或债务，极大地侵害了农场和农工的利益。有的地方放纵国有土地被村民侵占，更多则被当地政府低价征用用于城镇建设和工业园区建设。原因就在于农垦土地的国有性质，决定了其在征占上的易操作性和便利性。加之农垦固有的体制机制等方面的原因，内部经营管理不善，土地资源节约集约利用效率不高，也为地方强行征用利用农垦土地造成口实，造成各方争夺土地利益的现象，也严重阻碍了农垦土地资本化进程。
 
　　农垦土地资产化资本化的对策建议
 
　　制定和完善适应农垦国有土地资产化资本化的法规和政策文件体系。要推动农垦国有土地资产化资本化，涉及国有农用地的评估作价、财政、税收、金融等方方面面的政策规定，仅靠国土资源管理部门文件要求和政策规定难以操作，要多方联合，出台一系列相互配套、相对完整的政策文件，形成一个操作性强、有针对性的较为系统的土地资产化资本化法规政策体系，共同推进农垦国有土地资本化进程。
 
　　优化顶层设计，统筹发展大局。从农垦现实情况看，多地都要求和支持国家出台土地资源资产化、资本化方面的政策措施，一些专家学者也提出了探索国有农场土地转让、抵押、担保的方式和途径，极力提倡国有农场存量建设用地入市交易等。这也意味着“显化土地价值”已经成为农垦改革的重要方向，即采用土地抵押、担保、融资以实现其金融功能，采取作价入股形式实现其资产属性。其目的是：通过对目前尚未评估注入农垦集团的农垦农用地使用权和非农建设用地使用权等评估作价，全部注入农垦集团公司转增国有资本金，壮大农垦资本规模，提升经济总量，降低资产负债率，增强企业经营主体的融资和抗风险能力。因此，建议国家在农垦改革的顶层设计上，统筹农垦与地方发展的大局，制定垦地共同发展，合作双赢的土地改革政策方案，实现垦地合作，地利共享。
 
　　建立农垦土地流转或交易平台。农垦经营和管理的国有土地，作为特殊形态的资产，同样具有价值，具有可交换的属性，在积极探索国有农场土地转让、抵押、担保的方式和途径的基础上，应建立相应的流转或者交易的制度体系，适时制定农垦土地的交易市场管理办法和操作行为规程，建立较为规范完善的国有农用地交易市场体系，极力推动国有农场土地流转或入市交易。
 
　　（作者供职于广西壮族自治区农垦局土地资源管理处）