节约集约用地评价体系构建浅议时间： 2017-03-28信息来源：陈威　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.05.014
 
　　推行节约集约用地，必须有一个评价体系。然而，当前的土地节约集约利用评价制度还存在诸多问题，极大地限制了土地调查的开展。因此，研究构建符合现实需要的土地节约集约利用评价制度迫在眉睫。
 
　　节约集约用地评价层次构成
 
　　笔者按照用地评价对象及工作目标的差异，将建设用地节约集约利用评价分为两层次三大部分，即区域建设用地节约集约利用评价（简称“区域用地状况评价”）、城市建设用地集约利用潜力评价（简称“城市用地状况评价”）以及城市建设用地集约利用潜力测算（简称“城市用地潜力测算”）。
 
　　区域用地状况评价。即以行政区范围内的全部建设用地作为评价对象，在特定时间点或特定时间段内，通过对相同或相近类型的区域建设用地利用现实状况进行评价和比较，揭示其节约集约利用总体状况及差异。目的在于全面掌握区域建设用地节约集约利用的总体状况，为国家和各级政府制定土地政策、调控措施和政府考核提供依据，其工作宜自上而下分层次逐级开展。
 
　　城市用地状况评价。即针对现状城市建设用地，通过划分居住、工业、商业、教育等功能区类型，对各类功能区分别评价其土地集约利用程度，确定属于过度利用、集约利用、中度利用和低度利用的类型。该评价旨在为各城市全面掌握自身建设用地集约利用状况，科学管理和合理利用建设用地，制定土地利用规划、计划及相关规划提供参考。
 
　　城市用地潜力测算。是针对城市用地状况评价划定的低度利用区和中度利用区，分别测算特定时间点的规模潜力和经济潜力。其中，规模潜力是指将特定时间点的现实土地容量与达到符合土地利用总体规划、城市规划及相关法规规定的土地容量差距换算形成的土地规模；经济潜力是指将现状土地改造成为规划允许的土地利用状况时产生的经济价值差额。通过潜力测算，可以掌握城市建设用地挖潜的主要空间、规模和经济可行性。
 
　　土地节约集约用地评价维度
 
　　时间维度。在城市化的不同阶段，土地利用集约化的类型呈现不同特点，一般经历从劳动力集约型到资本技术型集约，再到结构型集约，最后随着城市土地利用空间形态的城乡融合，土地利用表现为更高层次的生态型集约的发展过程。因此，在不同社会经济发展阶段，土地节约集约利用状况与衡量标准也应不同。同时，土地节约集约利用评价的时间尺度不仅是评价各个时点的节约集约利用状况，更要注重过程的评价。可借鉴土地可持续利用评价时间尺度，短期为3年～5年，中期为7年～10年，长期时间尺度大于10年。
 
　　空间维度。对于空间维度，有学者提出3个层次的内容：宏观层次的总体评价、中观层次的分区评价和微观层次的具体地块的评价。笔者认为，宏观评价应以村、乡镇县、市、省域等行政单位为评价单元，微观评价应以地块（宗地）、城市功能区（开发区）、用地类型等为评价单元。
 
　　指标体系。针对不同目的与不同评价对象，建立不同的评价指标体系，即使是同一区域的评价也缺乏可比性。所建立的评价指标有反映土地的利用效率与土地利用效益，还有反映土地节约集约利用与可持续能力的。针对不同评价单元，不同用地类型，不同功能区，如何建一套客观的可操作的评价指标体系，是一个深入研究的问题。土地节约集约利用是一个概念，对其理解不同，用指标去解释、表达土地节约集约利用的方法将不同。因此，应根据土地节约集约利用的内涵进行指标体系的构建。
 
　　标准和方法。评价指标标准值的确定一般有三种方法：国家、地方、行业标准或区域各种规划标准，如用地定额指标、工业用地标准；根据区域性本底背景来确定；科学研究的判定标准。土地节约集约利用评价方法包括单指标多角度评价方法、多指标综合评价方法、基于集约利用过程的评估方法，以及神经网络、模糊综合评价等一系列评价方法模型。在评价中，应注重各种评价方法与评价结果的比较，采取多模型综合的方法进行土地节约集约利用的评价。
 
　　现阶段节约集约用地评价存在的问题
 
　　评价体系过于宏观。从评价层次看，建设用地节约集约利用评价体系主要涉及区域、城市和部分类型项目用地，对于土地利用具有深化意义的中观层次的功能区评价和挖潜最具实际意义的宗地评价涉及较少，评价层次有待深化。
 
　　评价范围偏窄。从评价范围看，目前的评价体系主要针对区域和重点用地功能区，而对于近年来受关注较高、用地问题较为集中的城乡接合部等尚未开展系统评价工作。
 
　　行业技术标准不全。现行行业标准在工业用地、商业用地等方面的评价技术、方法、指标体系、工作程序等方初步建立了相应标准，但仍有进一步完善的空间。如目前城市确定的各块工业用地供给门槛标准并未体现不同产业发展特色和用地具体需求；引导城市基础设施的建设布局以及居住用地空间布局的优化的标准尚未形成；在对于公共设施用地，如政府用地、高校教育用地、医院用地等评价技术仍处于探索阶段。
 
　　完善土地节约集约利用评价体系的建议
 
　　评价范围应全覆盖。土地节约集约利用评价的范围应全方位开展，不仅要针对矛盾相对集中的工业用地、重要区域和重点功能区，还在针对公共服务用地、居民点用地、教育用地、医疗用地以及特殊用地展开，建设多方位、多结构、多角度的产业用地评价体系，并逐步细化，突出可操作性。同时，应建立针对不同行业标准的评价方法，对难以建立的，可通过对比的方式，即与国内外同行业比、与其他标准比、与自己比的方法。
 
　　逐步健全行业技术标准。首先，要坚持综合性原则。评价工作所选择的评价方法和指标必须从多方面反映开发区土地集约利用的内涵，指标体系的设计必须包括土地利用状况、经济效益、管理绩效等多方面内容。其次，要坚持因地制宜原则。在设置评价指标时，既要反映普适性，也要反映地域差异性，使评价结果具有针对性。再其次，要坚持点面结合原则。应尽量选取一个代表性指标，从而避免指标体系过于庞大。整体评价和典型分析相互结合、相互验证。最后，要坚持科学性和可操作性原则。指标的物理意义必须明确，以保证数据来源的准确性。
 
　　（作者就读于西北农林科技大学人文社会发展学院）