国家审计制度对土地督察制度发展的启示时间： 2017-03-30信息来源：曹端海 谢俊奇　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.07.015
 
　　国家土地督察制度和国家审计制度，都具有监督公权力的功能。两者存在一定的相似性，比如都属于专门性监督、行政监督，监督权都属于政府部门。因此，两者具有一定的可比性。国家审计经过30多年的发展，已经形成了成熟、有效的监督模式，对国家土地督察制度的建设具有重要的参考价值。
 
　　独立性比较：国家审计机构和业务具有更强的独立性
 
　　与监督对象的关系。监督主体不依附于监督对象，或行动上保持一定距离，是实现监督活动有效性的基本条件。土地督察机构监督的对象是省级及计划单列市人民政府，督察权是国务院授予国土资源部的一项权力，独立于督察对象。而各级审计机关虽是政府的组成部门，但只对本级政府和上一级审计机关负责，其监督对象是本级各部门和下一级人民政府及其各部门，国有金融机构和企事业组织等，与监督对象亦无依附关系。
 
　　机构设置的独立性。行政上，国土资源部部长兼任国家土地总督察，国土资源部设立国家土地总督察办公室，并向地方派驻9个国家土地督察局（以下简称督察局），因此，国家土地督察机构不是独立的监督机构。相对而言，审计机构是单独设置的，不隶属于其他任何部门或业务机构。
 
　　业务开展的独立性。在督察区域内，督察局可以独立开展督察业务。但其与国土资源部存在隶属关系，业务方面的独立性并不完整。尤其是对地方人民政府耕地保护、执法等情况的监督职能，与国土资源部相关司局界限并不十分清晰。在不少工作开展过程中，国家土地督察机构通常是与国土资源部其他相关司局共同参与组织实施。这与国家审计机构的独立业务审计有较大的不同。
 
　　强制力比较：国家土地督察制度的监督权缺少法律保障
 
　　目前，仅有《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》对国家土地督察进行了职能定位，此外尚无法律、行政法规、行政规章等立法性文件对国家土地督察的地位或权限予以明确。虽然还有部分国务院其他规范性文件涉及国家土地督察制度，但没有实质性规定。相比而言，国家审计监督权是受《宪法》、《审计法》、《审计法实施条例》等法律、法规以及中央政府重要文件和行政规章等保护，审计监督权在我国各政府部门中，拥有最高的法律地位。
 
　　国家土地督察也有部分权力，但在强制性方面远不如国家审计。如对拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查等情况，根据《审计法》、《审计法实施条例》的相关规定，可以采取通报批评、处以罚款、给予处分、追究刑事责任等手段；类似情况，国家土地督察相关文件中没有明确约束性措施。
 
　　国家土地督察制度建设的几点启示
 
　　构建保障国家土地督察权威的制度体系。国家土地督察入宪的可能性极小，通过法律修改，建立行政法规和行政规章构建我国土地督察的制度保障体系，具有较强的操作性。其中，法律修改是指《土地管理法》的修订。建议增加“国家实行土地督察制度”有关内容，明确土地督察的法律地位。
 
　　行政法规是指制定《国家土地督察条例》。以《土地管理法》为基础，进一步明确国家土地督察各项权能。对国家土地督察的定义、内容和对象进行界定，明确机构设置、职责、权限；建立督察程序，并制定保障国家土地督察权力的运行措施等。
 
　　行政规章是指以国家土地总督察令的形式，出台《国家土地督察条例实施办法》。根据《国家土地督察条例》进一步分解细化有关规定。
 
　　提高督察业务专业化程度。一是进一步提高国家土地督察队伍的专业化水平。加强现有督察工作人员的专业技能培训，并吸收法律、审计、地理信息等专业的人才进入督察队伍，明确每个督察人员的业务分工。
 
　　二是逐步建立健全问题判定标准。目前，国家土地督察机构已经初步形成了土地督察问题分类，但均为定性描述，还需要进一步建立量化标准。可根据比例关系、土地面积、涉及财产金额、案件数量等，与建议中的处理措施以及报告的行政级别和行政机构相结合。如耕地保护责任目标落实不到位，应补充耕地达到多大面积或占义务保有量多大比例时，向当地人民政府发出警告、向省级人民政府发出通告、向总督察报告并暂停农用地转用和征收审批等。
 
　　三是提高信息技术在土地督察领域中的应用程度。进一步加强和完善信息系统和数据库建设，加强系统卫片比对和自动识别功能，完善在线督察功能，进一步健全问题发现、整改、核查的台账制度。结合问题判定标准，提高自动化水平，如输入有关数据或坐标后，由系统自动筛选和识别，并生成“问题类别——判定依据——问题描述——建议”标准格式的报告。
   
　　提高督察机构调查权的强制力。督察局的调查权尚未明确，但从实践来看，可划分为要求报送资料权、检查权、查询权、调查取证权。由于督察局没有强制执行权，其主要功能应定位在监督地方政府土地利用和管理职权的履行情况，并将信息反馈到国家土地总督察和中央政府。这一功能的有效运行，必须依靠强有力的调查权。
 
　　一是明确国家土地督察机构的法律效力。在不直接查处案件，不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权等前提下，由法律或法规明确督察局能够独立行使调查权，但对调查结果不具有裁决权。
 
　　二是扩大调查对象。在调查阶段，调查对象应不局限与督察对象，而应扩大至涉及土地利用和管理的相关各方，被调查单位或个人都有义务向督察局提供真实信息。
 
　　提高督察成果效用。一方面，建立联席会议机制。《违反土地管理规定行为处分办法》对负有责任的领导人员和直接责任人员如何处置，作出了较为明确的规定，为国家土地督察机构对地方政府问责提供了依据。但土地督察建议权缺乏强制力，也不具有裁决权。可与监察部、人力资源和社会保障部建立常态化的联席会议机制，对重大责任事故联合约谈问责。
 
　　另一方面，建立承诺制度。对发现的问题，由整改地区的政府主要负责人采取书面的形式，承诺整改的期限、措施等。负有直接责任但根据《违反土地管理规定行为处分办法》未构成情节严重或较严重的人员，还应有加强责任履行的书面承诺。
 
　　（作者分别供职于中国国土资源经济研究院和北京市国土资源局）