城镇化进程中征地收益共享机制探析——以江苏省为例时间： 2017-03-29信息来源：高珊 徐志明 金高峰　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.01.008
 
　　工业化、城镇化进程的加快，导致农村集体土地被大量征用，失地农民作为一个特殊群体，数量迅速扩大。多年来，国家及地方各级政府一直致力于改善失地农民的待遇。在城乡一体化的背景下，如何分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益，保障农民的土地财产权，不仅关系到广大农民的切身利益，也关系到社会的和谐稳定。
 
　　江苏省因经济社会发展需要，土地征收速度、规模以及征地补偿改革等工作始终走在全国前列。然而，粗放式扩张的城镇化格局目前还未得到根本改变，并出现了一些新情况和新问题。
 
　　从江苏基本情况看土地征收新问题
 
　　近年来，随着工业开发区和城镇化建设方式的转变，以及民生幸福标准的提高，征收方式、补偿水平及利益诉求等也发生了一些相应的改变。
 
　　主要表现在3个方面：一是用地结构有所调整。农用地转用占批准建设用地的比重，呈现递减趋势。2005年～2011年间，农用地转用比例从70.6%减少到51.1%，其中耕地转用比例从59.5% 减少到36.9%。二是土地市场走向正轨。2005年～2011年间，土地出让金总额和亩均土地出让金都呈现了显著的递增趋势。2011年全省亩均土地出让金是2005年的3倍左右。三是社会保障初步建立。从2005年建立被征地农民基本生活保障制度，到2011年底，全省已有200.68万被征地农民参加了企业基本养老保险；苏南及苏中部分地区被征地农民基本生活保障工作步入制度化和城乡一体化阶段。
目前，全省进入了统筹城乡发展的新阶段，但不少问题尚未得到根本解决，而且有了新的表现形式，主要表现在以下4个方面：
 
　　一是征地补偿水平依然偏低。近年来，江苏将征地补偿标准分为4类地区，在地类和地区差异等方面作出重大调整，补偿标准逐年提高。2013年出台的最新补偿办法，更是明确提出补偿标准应当根据经济社会发展水平和物价变动适时调整。但是，与被征土地的增值收益和被征地农民快速增长的生活成本相比，征地补偿标准仍然相对偏低。
 
　　根据江苏最新征地补偿标准，在4类地区征收1亩农用地只有3万多元的补偿。这与土地征用后被作为工业、商业或房地产业产生的收益形成了强烈的反差。以2010年为例，当年全省土地出让金总额4382.96亿元，亩均土地出让金为85.1万元。其中，工矿仓储用地亩均土地出让金为15.7万元、经营性用地亩均土地出让金为176.5万元、住宅用地亩均土地出让金达到175.9万元。与此同时，征地补偿标准的提升程度，跟不上物价和生活成本的增长幅度。征地前，农民种地加上养猪等副业有着稳定的收入来源，且种菜种粮的生产方式降低了他们的消费开支；征地后，被征地农民的经济来源减少，生活消费成本却急剧上升。即使是找到新工作的被征地农民，也纷纷反映实际收入比征地前降低了。根据对苏南某拆迁安置点的调查，有近82.4%的农户认为拆迁后生活成本明显上升，这使他们对未来生活缺乏信心，融入城市的愿望降低。
 
　　二是征地补偿方式趋向单一。我国农村集体土地实行的是“三级所有”的公有制，这决定了村级集体经济组织应得到相应的征地补偿费。但目前村级集体经济组织得到的补偿明显偏低，形式也较为单一。
 
　　留地安置是目前被征地村选择最多的方式之一，但这一做法在实施中还存在不少问题。如：立项、规划等前期工作滞后于非农建设项目征地，影响征地进程；有的村已无地可留，若异地安置，又受农村土地承包经营权30年不变的政策制约，受地域影响和交通条件、群众生活习惯等限制，难以运作；一些村集体经济组织在留地安置项目的选择和经营管理等方面缺乏经验，难以保证留用地的经营效益，从而导致征地安置人员的就业和生活缺乏保障。
 
　　此外，目前留地安置政策还没有明确上升为法律规定，其法律效力不高。这使一些被征地村集体心存疑虑，既怕留用地会打折扣甚至落空，又怕已有留用地被二次征用掉。同时，留地安置对象难以把握。集体的留地在具体安置分配过程中，成了层层“分地”、层层“争地”，与良好的政策初衷相背离。尤其对于经济较为落后地区和远离城市地区，留地安置难以发挥作用，被征地农民的长远生计仍然存在很大的风险。
 
　　三是征用出让成本持续上升。土地征收和出让环节中收取的税费名目繁多。征收过程中税费包括耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、农业重点建设基金；通过拍卖出让的土地的税费有契税、土地增值税等。以苏州市吴江区震泽镇的一块工业用地为例，其出让价在每亩20万元左右，其中上缴国家及省政府的税费就达8万元，占出让收入的40%；给被征地农民的各种补偿达6万～7万元，占35%左右。另据调查，以商业用地为主的盐城市区土地出让中，征地拆迁补偿费用占出让价的50%，土地开发成本占20%，各项基金计提占10%～15%，而净收益仅占20%～25%。
 
　　四是社会保障的“地区差”明显。2005年9月，江苏省以省政府令形式出台了《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，第一次将被征地农民纳入保障范畴，提出以政府出资形式让广大农民共享城市化、工业化的成果，明确用土地收益反哺被征地农民。但随后全省各地出台的关于被征地农民的社会保障政策各不相同。
 
　　苏南等经济发达地区建立了被征地农民社会保障制度，并逐步实现了农村养老保险与城镇养老保险的接轨，目前其社会保障已步入制度化、城乡一体化发展阶段。苏州市对劳动年龄段的被征地农民，通过征地补偿账户换算、缴费补贴等政策，将其纳入城镇养老保险体系。以苏州震泽镇为例，被征地农户同时享有货币补偿和社会保障两类补偿，主要构成是，土地补偿费（1.8万元/亩）中的70% 以现金形式补偿给农户，30%用于村集体公益事业建设；安置补助费2万元/人直接进入社会保障基金，折抵个人8.5年社保费用，2013年又增加1.6万元/人进入社保基金。目前到龄的被征地农民享有养老金的平均水平为每人每月650元。
 
　　但在苏北等经济欠发达地区，由于财政紧张，被征地农民保障体系仍不健全，有的甚至处于空白状态。一些财政困难的区县，并没有按规定在土地出让金中提取一定资金充入被征地农民社保基金账户。“十一五”以来，盐城市涉及被征地农民32万人，其中参加被征地农民基本生活保障的有15万人，采取一次性货币补偿的却多达17万人。即使已经建立被征地农民社会保障体系的区县，保障标准也普遍较低。盐城经济技术开发区给被征地农民的生活补助费和养老金是市区内最高的，但也仅分别为每人每月190元和330元；而最低的区县分别只有100元和120元。
 
　　完善征地收益分配的对策建议
 
　　根据江苏的调研情况，笔者建议，各级政府在制定征地收益分配政策时，要合理调整政府、被征地农民、村级集体经济组织和用地单位的关系，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，以统筹城乡经济社会发展的新思路看待征地与农民保障问题。
 
　　一要建立补偿增长机制。征地补偿资金的高低，对于失地农民的就业创业、社会保险和生活质量都有重要影响。改革以农业年产值为依据确定补偿标准的做法，结合市场定位，综合考虑土地本身价值、区位条件、用途、基础设施建设开发程度等因素，调整土地补偿计算方式。在合理定价的基础上逐步提高征地补偿标准。征地补偿标准要以解除失地农民的后顾之忧为依据，考虑物价上涨的幅度、城镇居民生活水平的提高等因素，建立征地补偿标准逐年增长机制。需要指出的是，不宜短期内大幅提高征地补偿标准，否则既会造成对已征地农民的不公，也会造成未征地农民的等待观望，增加征地难度，不利于经济发展。
 
　　二要减轻征地财税负担。合理调整征地收益分配比例，切实减轻地方政府征地的税费负担。在严格执行土地招拍挂制度的前提下，警惕土地在地区间恶性竞争导致的超低价出让。各级政府要加强对工业用地出让的监督管理，严防低于省级政府规定的最低出让价出让土地，更不能零地价供地。违反相关规定的，要依法追究法律责任。同时，大力减免征地税费。可考虑合并减少土地征用和出让环节的税费项目，将费合并为税，将预算外的费纳入预算内管理，规范土地税费管理，统筹土地税费收取和使用。
 
　　三要扩大农民话语权。通过加快承包地确权登记工作，确保农户为征地交易主体，进而保证农民、用地单位和征地部门充分协商，以协商的结果为基础制定补偿安置标准。尤其在征地后的土地增值收益分配、土地开发等方面，必须充分尊重农民意愿，发挥村民代表大会的作用，公平地分配土地补偿费，真正发挥农村民主决策、民主监督机制的作用，化解和预防各种矛盾，摆正基层政府和村集体的职能定位，避免他们在土地征收过程中越位、错位、缺位等不良现象。
 
　　四要完善社会保障体系。逐步建立完善被征地农民养老、医疗保险和最低生活保障体系，缩小地区差异。进一步强化刚性参保的要求，加大对落后地区的财政转移支付。建议在4类地区征收的省级以上道路用地，由省财政出资充入当地被征地农民社保基金账户。市县政府除将不低于70%的土地补偿费和全部的安置补助费充入被征地农民个人账户外，其财政部门还要从土地出让金收益中划出一定数额的资金充入社保基金账户；基本生活保障资金不足支付的，财政要承担起兜底的责任。
 
　　（作者供职于江苏省社会科学院）