农民土地财产性收入现状及对策——以杭州市为例时间： 2017-03-30信息来源：陈苏球 薛园媛　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.07.019
 
　　党的十八届三中全会明确，要赋予农民更多的财产权利，并指明了土地承包经营权、集体资产股份、宅基地用益物权、农民住房财产权等改革探索方向。那么，如何创造条件让农民的土地财产权益得以彰显，就是未来改革需要解决的问题。
 
　　杭州农民土地财政性收入构成
 
　　浙江省杭州市农村经济活跃、农民相对富裕。农民收入主要构成是工资性收入，2009年～2013年这一比重占到了6成左右；其次是家庭经营性收入，约占3成；财产性收入始终在5%附近徘徊，尚不及当年转移性收入（7.40%）。
 
　　当前，杭州市农民土地财产性收入主要包括以下三类：一是土地流转收益。截至2013年底，全市耕地累计流转面积已达101万亩，占总发包耕地面积的50%，流转方式包括：均股均利、折价入股、土地信托等多种。受地理区位、耕种条件、流转规模、流转年限、流转方式等因素影响，流转收益个体差异悬殊。理论上村集体发包，流转年限较长，有利于农业加大投入，租金相对较高，但由于早期发包价格低、人均耕地面积少等因素，实际收入并不高，村民直接获利很少，极个别村为落实耕地保护、生态林任务，甚至要倒贴钱。
 
　　二是农房出租及经营收益。在城乡接合部、旅游景区农房出租或作为生产经营场所开办“农家乐”等，已成为一些地区农户主要收入来源，且其收入远高于同地区平均水平。如之江“画外桐坞”，有近70户农户出租农房，年租金约为7万元/年；上城埭村“国际茶文化村”农房出租一般20万元/年，最高可达40万元等。
 
　　三是村集体股份分红。1998年杭州市启动撤村建居改革试点，对撤村建居点进行集体资产股份制改革。截至2013年底，全市共1228个村完成“股改”，股东人数超过230万人。股改之后“村民变股民”，按股享有集体收益分配权，但村集体间“贫富不均”情况十分明显。以临安市为例，据统计，该市70.8%的村可分配收入低于30万元；可分配收入最高的村锦南街道杨岱村（1110万元）是收入最低的村岛石镇仁里村（5万元）的222倍。
 
　　村集体较为典型的两种经营性收入渠道包括：土地综合整治和留用地开发经营。杭州市为鼓励有资源的地区结合下山集聚、撤村并点、地质灾害搬迁避让等工程实施土地综合整治，明确使用节余增减挂钩指标获取的收益全额返还用于农村建设，并对县（市）结余复垦指标按每亩约50万元予以回购。“十一五”期间，全市累计投入资金18.23亿元、复垦耕地3.32万亩、完成农村住房改造2.21万户。土地综合整治既可改善农村人居环境，也可为村集体带来相应的指标款收入，如临安潜川镇阔滩村2013年有多个土地综合整治项目竣工入库，村级可分配收入达93万元，为该镇最高。
 
　　同时，杭州市是全国范围内较早实施留用地制度的城市之一。目前，市区全面推行留地安置，主要措施包括：按征收农用地（不含林地）面积的10%核定留地规模，实行15亩托底保障；出让金全额返还、市级规费以项目补贴方式返还；开发模式和经营业态（除经营性房地产外）由村集体自由选择；开发过程实施全程监管，确保村集体绝对控股、长期持有。据统计，2008年～2012年，全市区共落实留用地4000多亩，核返村集体土地出让金约60亿元。如拱墅区阮家桥村经济合作社2002年撤村建居时总资产仅1300万元，通过征地拆迁补偿和留用地项目开发，2013年总资产达20多亿元，仅物业收入就达3000余万元，股民人均年终分红近万元。
 
　　农民土地增收之困
 
　　当前全国都在大力推进农村“三权”改革，增加农民土地财产性收入，但仍面临着许多困难。
 
　　财产性收入低、区域不平衡。近年来，杭州市农民财产性收入占城乡居民收入比重由5.15%提升至5.52%，但是农民财产性收入绝对值仅1045元，仅为同期城镇居民的48.8%。与此同时，全市“东快西慢、东富西贫”的总体格局并未有效改变，全市109个乡镇中约有一半农民人均纯收入低于全市平均数的，绝大多数处于西部，两区五县（市）中收入最高的萧山区宁围镇约为最低的淳安县王埠乡4倍多。
 
　　赋权活权探索限制多。根据我国现行法律政策，农村承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，均按户籍分配，依附于集体经济成员身份，农民仅有不完整的使用权和收益权，占有权和处分权都归属集体所有，财产处置权受限。尽管近年来国家、省、市均出台文件，致力推动农村“三权”赋权活权，但受法律法规政策限制，土地财产价值仍难以凸显。2009年杭州市探索承包经营权等抵押贷款办法，由于缺少金融机构响应，贷款“难”仍未破解。根据桐庐县的统计数据，桐庐试行“两权一房”有限抵押，农房抵押权在本村集体范围内符合条件的农户间兑现，全县发放农房产权证3183本，672户办理抵押，贷款总额约1.5亿元，户均仅2.2万元，尚不及农村小额贷款额度。
 
　　“三权”确权颁证基础薄弱。由于历史原因，我国在行政、规划、产权管理上一直是重城轻乡，农村“三权”均不同程度存在历史遗留问题，确权办证基础薄弱。承包权经过两轮发包、多次土地征用，证地不一、证户不一、有证无地现象较为普遍；宅基地少批多建、未批先建、建新不拆旧问题突出，历史超占面积如何处置无据可依，按户发证率难以提高；农房登记既缺政策又缺经验，由于规划审批缺位，合法面积认定先天不足，至今仍在局部试点，无法全面铺开。村级“股改”尚未全覆盖，“农嫁居”、离异妇女、返乡大学生、“蓝印户口”等特殊群体要求同权的诉求高涨，直接影响确权办证的推进，而产权基础的薄弱反过来又对后续权益保障造成困扰。
 
　　土地财产收益分配欠合理。目前，杭州市区在有留用地的情况下， 征地村及农户所获土地增值收益占比约为46.7%、地方政府约为53.3%；无留用地条件下，两者收益占比分别为14.7%、85.3%。区位条件已成为土地增值收益大小和分配比例的决定性因素，征地村及农户分享土地增值收益在不同区位之间的差距可超过5倍。作为土地增值收益合理分配的有效形式，两区五县（市）留用地政策适用范围、核发比例、开发模式差异巨大，部分地区甚至在指标核发上设置了较多限制性条件，在落地时受用地紧缺、控规调整乃至征用面积过大等因素“积欠较多”，导致惠民政策难以落实。
 
　　对策与建议
 
　　增加农民土地财产权收入，确权是基础、赋权是关键、活权是难点。要贯彻落实党的十八届三中全会精神，坚守改革底线，以法治思维推进农村“三权”改革。
 
　　加快农村“三权”确权颁证步伐。规范土地承包权登记，灵活采取“确权确股不确地”和“确权确股又确地”模式。加快宅基地确权，按照“尊重历史、一户一宅、合法面积、拆旧建新”原则妥善处理历史遗留问题，实现农民合法使用的宅基地全部发证到户。以不动产统一登记为契机，加快推进农房确权登记发证，让农房像商品房一样“两证齐全”，为抵押、出租、转让等农房财产权“赋权活权”打好基础。深化村级“股改”，实施市、县两级村集体资源资产“折股量化”，充分保障农户集体收益分配权。加快建立实施农村“三权”档案管理制度，规范开展变更登记。配合户籍制度改革，多途径疏导“返乡”人员、出嫁妇女等特殊群体的“三权”诉求，积极尝试纳入城镇居民保障体系，确保托底无遗漏。
 
　　积极稳妥推进农村土地制度改革。加强中央与地方对接，以改革破解新型城镇化难题。首先，深化征地制度改革试点，建立征地补偿标准动态调整机制。落实被征地农民多元保障机制，实现居住环境、社区管理、公共服务等更多层面无缝接轨。继续完善以留用地为载体“国家转权让利、集体以地生财、村民按股分红”的土地增值收益分配机制，规范县（市、区）留地政策，推广主城区先留地后征地模式，因地制宜确定核发比例、丰富开发模式，杜绝指标核发人为障碍和“同区位不同待遇”的现象。
 
　　其次，加快推进宅基地使用制度改革。探索宅基地有偿使用、有偿退出机制，鼓励有条件地区初次分配实行级差排基、有偿选位，积极保障农民建房合理用地，完善农民居住权益多元保障体系，允许“以房（含建房指标，下同）换币”、“以房换房（集建公寓等）”、“以房换养老社保服务”等。落实集体所有权，夯实集体经济基础，鼓励村集体组织结合历史建筑保护与“活化”利用等，对老宅实行统一收回、统一发包（或经营）、收益共享。
 
　　再次，探索集体经营性建设用地入市流转。探索“规模保底锁定、占补自筹平衡、布局因地制宜、价格市场调解”市场运行机制，逐步建设平等进入、公平交易、城乡统一的建设用地市场。尝试建立“国家税收提一点、集体积累留部分、村民按股分一块”的收益分配模式。
 
　　加大对欠发达地区倾斜政策扶持。一是积极鼓励承包经营权多种形式流转，让农户获取更高的工资性收益。加大农村金融税收支持，对承包经营权信贷给予一定额度免税、贴息。拟制土地流转示范合同文本，健全土地流转纠纷仲裁机构，依法维护流转双方权益。落实承包权“权随人走”，允许农户“带权进城”，完善“承包权换社保”，置换标准应与流转收益相匹配。
 
　　二是积极鼓励发展乡村旅游产业。2013年末杭州市农民家庭收入中批零餐饮、社会服务业占比已突破10%。欠发达地区具有良好的生态环境，在旅游方面有独特优势。建议大力推进旅游西进，加大政策配套扶持力度。完善编制村庄规划，合理布局农村建设用地和配套设施，加强农房建设规划管理，提高农房经营利用率和经营收益。探索将乡村旅游所需的配套设施用地，纳入土地利用规划计划管理范畴，科学预留发展空间。积极通过集体经营性建设用地入市流转、农村历史老建筑的“活化”利用、集体存量建设用地空间置换等方式多途解决乡村旅游发展用地。
 
　　三是探索土地发展权保障机制。加快生态文明体制建设，完善生态补偿机制，加大承担生态保护任务（生态林、基本农田、水源保护地等）地区的转移支付力度，提高补助标准，切实维护其发展权益。
 
　　（作者供职于杭州市国土资源局）