农村宅基地确权登记中的问题和对策时间： 2017-03-30信息来源：杨维刚　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.11.006

?　　近年来，党和国家高度重视农村宅基地确权登记工作，对农村宅基地确权登记工作做出了重大部署。依此，笔者就农村宅基地确权登记工作中存在的问题进行剖析，并提出相应的对策和建议。
 
　　宅基地确权登记中存在的问题
 
　　房地分离增加确权难度。农村房屋与宅基地本是一个不可分割的整体，但我国农村又实行“房地分离”的管理模式：即房屋是农民私有财产，享有所有权；而宅基地所有权属于集体，农民个人仅享有使用权，且不准随意出卖和出租。同时，房屋所有权原登记部门为房产部门，宅基地审批、确权和登记则由国土资源部门承担。宅基地与房产两种所有权的异化，无疑成为今后管理亟须跨越的障碍。
 
　　“一户一宅”政策不好把握。法律法规规定农村宅基地实行“一户一宅”，且各地对每户宅基地面积有一定限制，但因为农户界定比较模糊，“户”的弹性太大，使宅基地确权和土地登记制度的严肃性遭遇挑战。现实中，村民为了增加宅基地面积标准或另申请宅基地，规避宅基地超面积处理，出现了本属于一户的夫妻之间、父母与子女之间单独立户，并按户口簿分割房产，一个家庭中每人一本户口簿，各人持户口簿分别申请宅基地或要求增加宅基地面积。有的还通过将房屋所有权转让给非农业户口的家庭成员，以达到以农业户口家庭成员重新申请宅基地的目的，形成了实质的“一户多宅”或超面积建房。这些行为严重扰乱了宅基地登记秩序，不但给宅基地确权造成了很大困难，还影响了宅基地使用的公平合理。
 
　　农房私自流转后宅基地难以确权。宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份相联系，不允许随意转让。目前，广大农村特别是城乡接合部农村房屋私下交易普遍且屡禁不止，尤其是大量转让给非本集体的农民甚至城市人口，宅基地也被实质性地转移了。这种集体土地大量流失法不责众的局面，损害了农村集体经济组织权益，给农村宅基地确权带来了极大的难度和阻力，流转后的农房和宅基地无法确权登记，大量宅基地和农房处于难以规范和管理的境地，也给社会造成了许多不稳定因素。
 
　　附属设施用地难以纳入宅基地。法律法规中明确农村宅基地是指农村村民经依法批准，用于建造住宅的集体所有土地，包括住房、附属用房和庭院等。现实中，农民获得宅基地并建好住房后，往往会另外建设厨房、杂屋等附属建筑，很多地方的农民还围圈大面积的土地建成庭院，或将土地硬化建成晒谷场等。哪些附属设施用地应该纳入宅基地范围？如何给这些设施用地确权登记发证？在确权登记过程中难以把握。
 
　　确权中问题原因分析
 
　　法律法规滞后。目前我国还没有一部系统的农村房地产管理专项法律法规，农村宅基地的确权登记和管理，只限于土地法律法规的个别条文和依靠规范性文件和地方政策进行调整。由于缺乏系统性和针对性，法律条文和政策之间往往还出现许多不衔接、不一致的地方，加之法律法规的不完善，更增加了宅基地政府管理的难度。
 
　　规划不完善。新农村建设规划、村庄规划与土地利用总体规划很难衔接，规划已经不能适应当前农村建设的快速发展。由于规划建设未能合理确定农村居民点规模标准与位置要求，随着农民生活水平不断提高，改善居住条件的愿望强烈，无视规划选址超标准超面积建房成为常态，致使村庄规模不断扩张。同时，农户建新不拆旧，也不将旧宅基地归还集体，导致破败的“空心村”和沿路带状一户多宅现象突出。
 
　　流转机制不健全。农村房屋是农民财产非常重要的组成部分，但由于农村宅基地流转受限制，农民闲置房屋作为财产权难以充分体现。另一方面，在城市化浪潮中，越来越多的农民常年在城市生活甚至定居，许多人希望转让闲置的农房和宅基地变现，由此催生了农民宅基地和房屋的私自转让，有的村民还擅自改变了宅基地用途，将一些大房屋、大院落改造成小型作坊、养殖场、商业房、小饭店等。
 
　　监督管理不到位。现实中，村委会难以正确履行自己的管理职责，村干部往往不依法办事，置法律法规及有关规定于不顾，甚至对相关的土地违法现象包庇纵容，直接导致村民自由建房、少批多占、一户多宅甚至占用耕地建房等一系列问题。乡镇国土资源所法定职责不明确，加上管理人员业务素质不高，技术和手段落后，宅基地只批不审、只批不量，完全由村委代劳甚至村民自己丈量。县级国土资源部门宅基地审批程序资料要求不严格，具有很大的弹性空间，也导致了审批监督不到位。另外，管理部门对违法行为处罚手段不足，在遇到村民未批准私自建房、超面积建设及非法转让等情况时没有有效的纠正方法，在违章建设一户多宅违法行为既成事实面前，不具备采取强制拆除等处理方式，国土资源执法部门处罚手段不足，导致管理难以到位。
 
　　农村土地确权登记有关对策和建议
 
　　加强宅基地管理的法律体系建设。尽快建立和完善宅基地管理的专项法律体系，同时，充分发挥地方政府新的立法权限的优势，各地应结合实际制定地方性法规，明确并细化宅基地面积标准，明确农民住宅小区用地标准，合理确定分户原则、宅基地有偿使用标准，明确多余宅基地及宅基地转让、继承、赠予、收回、出租、抵押、退出、收储的监管措施。国土资源等管理部门结合工作，完善日常管理配套措施，完善宅基地申请审批，将其纳入不动产统一登记的程序，制定宅基地调查确权技术规程规范，强化批后落实的措施和手段，强化宅基地的动态监管和权利保护。
 
　　加强宅基地规划管理。本着科学规划、合理布局、节约集约用地的原则，以土地利用总体规划为总纲，完善乡（镇）土地利用总体规划，编制村庄土地利用规划，村庄建设规划。通过规划科学确定村庄发展规模和发展空间，引导村庄向中心集聚发展。对于离城镇较远、经济基础一般的村庄及以农业为主的村庄，应该按照有利生产、方便生活的原则建设中心村、缩并自然村、整治“空心村”，改变村庄自发建设、盲目发展的状态，从整体上提高村庄建设质量。同时，在城郊和近郊农村尝试城乡一体化建设，在农民自愿的基础上，鼓励农业人口转移进入县城和集镇购房居住生活，建设相对集中的农民公寓、农民住宅小区，逐步打破城乡二元化格局，尝试城乡一体化规划和建设。
 
　　推进宅基地有偿使用和流转制度改革。改革建立宅基地“无偿取得、有偿使用、合理流转、多方受益”的管理模式。本着“一户一宅，面积限制”原则，农户可以通过申请批准，无偿取得本集体的宅基地以实现基本的居住权；根据人均用地面积和地区差异，制定不同档次的基本收费标准，对现有宅基地实行“有偿使用”制度，对于“一户多宅”和宅基地超面积部分则实行阶梯收费制度，让经济对宅基地的使用起调节作用；鼓励空闲宅基地集体内流转，并适时尝试宅基地配置以市场化为取向，建立更为完善的进城农民宅基地流转和退出制度，在具备成熟农地流转市场的条件下，进城农户退出的宅基地纳入农村非农建设用地范围，并与城镇国有建设用地同地、同价、同权；研究制定地方政府、集体和农民在宅基地有偿使用和流转收益中合理的分配方式，地方政府通过征收土地增值调节资金或税收的方式参与收益分配，农民集体主要参与宅基地有偿使用和初次流转的收益分配，当宅基地二次流转或多次流转，当事农户是收益的绝对主体地位。
 
　　加强宅基地审批和监管。规范宅基地审批及登记，坚持按规划、程序、权限依法审批，实行规划选址、开工放线、竣工验收“三到场”制度，实行建房用地“批前、批中、批后”全程监管。按照便民利民原则，宅基地审批由乡镇国土资源所受理、县级国土资源局审批，乡级国土资源所“送证上门”，将农民房屋所有权、宅基地使用权实行不动产统一登记。加大违法违规问题的处理力度，加强巡查力度和协管员监督管理机制，发现苗头及时制止，避免给后期形成事实执法工作造成被动。对违法违规建房，尤其是未批准占用耕地擅自建房的，与公安、法院等进行联合执法；对非法转让宅基地的，严肃予以纠正，从重从严进行经济处罚，并一律不再审批新的宅基地；对超面积建设的，严格采取经济处罚等措施，并对今后房屋拆迁、改建、翻建和子女分户建房进行严格限制。同时，强化宅基地基层监管，指导集体经济组织制定经成员认可的村级宅基地有偿使用和退出收益收缴、分配和使用的管理办法；明确乡镇国土资源管理所的法律地位，充分发挥其在土地管理中的桥头堡作用；建立乡镇政府干预制度，防止弱势个体法定的宅基地使用权受到侵害，对符合条件的保障房、危房改造等宅基地申请，由乡镇政府报国土资源部门批准其宅基地。
 
　　（作者为湖南省政协副主席、省国土资源厅副厅长）