资源经济
高度城市化地区亟须优化土地空间结构时间： 2017-03-30信息来源：吴勇 沈晓键 作者：hjr_admin 责编：
DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.06.017
随着经济社会的快速发展，高度城市化地区由于过度开发，会面临拓展无空间、计划无指标、占补难平衡的严峻形势。研究高度城市化地区土地利用空间结构，对控制建设用地总量、提高土地集约节约利用水平、切实保护耕地具有重要指导意义。
高度城市化地区土地利用结构的问题
当前，高度城市化地区土地利用结构的问题主要表现为：不同用途和不同部门用地政策的矛盾；新增用地需求强烈与存量土地数量巨大并存的矛盾；人口城镇化速度快于土地城镇化速度的矛盾；土地破碎与项目用地要求规整的矛盾；建设用地预留区布局与产业布局不一致的矛盾；生态用地不足与人民健康需求的矛盾；大型线状用地影响土地利用的矛盾等。具体表现为：
整体发展缺乏科学定位。高度城市化地区从农业社会向工业社会演变过程中，往往会碰到自身发展难定位、与周边大城市关系难处理等问题，特别是项目选择上，存在“捡在篮中都是菜”的现象，结果是在取得短期效益的同时也带来了发展的无序性。在工业用地布局上存在比例偏高、与其他用地相互混杂等现象，不仅影响了城市功能区的合理划分，也不利于污染整治。在居住用地利用上存在效率不高、配套不足等问题，一方面旧城区改造滞后，对城市交通及市容市貌造成了较大的负面影响；另一方面对房地产开发方向缺乏合理规划，处处开花，小区内部绿化、文体设施不足。交通用地存在市内交通不畅、对外交通不便等问题，一方面老城区道路只是缝缝补补，交通拥挤，断头路、瓶颈路到处存在；另一方面对外交通以公路为主，缺乏其他形式补充。在城市用地功能分区上存在居住、商业、行政和工业用地高度混合，布局混乱等问题，局部虽实现了土地价值的最大化利用，但城市土地整体价值却严重受损。
村庄整治缺乏长远规划。据不完全统计，高度城市化地区村庄用地占全部建设用地的比例可达60% 左右，人均建设用地偏高，零星村和单家独户村布局分散，沟通村与村之间的道路占地多，距离长，提高农村城市化水平和农民生活质量的成本巨大。与此同时，在土地资源日趋严峻的形势下，村庄整治和批而未供、供而未用土地的盘活将成为下一阶段高度城市化地区土地资源的重要来源。所以加快编制村庄整治规划、科学安排村庄整治资金，对拓展用地空间意义重大。
没有形成布局合理、功能互补、交通便捷的城镇体系。发达地区县级经济区内存在的主要问题：一是现有集镇（街道）数量过多，没有形成特色镇、中心镇、建制镇相互区别、空间联动发展的格局；二是开发区、工业集中区数量过多、规模偏小，产业特色、层次水平不高，功能性重复浪费严重；三是区位优势、交通枢纽优势没有充分利用，没有充分发挥路、港、河等优势，交通上手段比较单一，缺乏综合体系。
优化土地利用空间结构的建议
优化土地利用空间结构，首先要缓解人地矛盾，改善生态环境，优化城镇功能，促进产业升级转型，打造宜居、宜业、宜游的现代化城镇村体系，具体可采取以下措施：
优化功能布局。推进国民经济和社会发展规划、城镇总体规划、土地利用总体规划“三规合一”，形成相得益彰、和谐互补的城乡发展格局。其中，主城区发展要由扩张性发展逐步向限定城市边界、优化空间形态、做优做美城市环境转变；副城区建设要统筹各个主体的发展空间，整合现有优势资源，加快产业转型升级和土地整合，完善城镇功能；园区以产业发展为重点，统筹考虑现有产业基础和产业发展空间，优化整体功能布局，以产业的转型发展带动用地调整，提高土地利用的节约集约水平；一般乡镇适度控制发展规模，突出特色发展，促进城镇集中、集聚开发，积极推进现有小城镇向综合性的城镇组团转变。
加快产业转型。加大市域范围内园区整合力度，加快形成分工合理、特色鲜明、集约集聚的产业布局，加大产业结构调整力度，形成以高新产业为先导、先进制造业为支柱、现代服务业为支撑、现代农业为基础的现代产业体系；优化提升第二产业发展层次，积极培育环境友好型的特色新兴产业，加快改造提升传统产业，提高产业集聚度；减少各类工业集中区、物流园区数量，防止土地利用功能性重复，建立有效制度盘活存量用地和闲置土地，鼓励开发利用地下空间，提高土地利用效率。
充分发挥城镇对农村的带动作用和农村对城镇的促进作用。加强老镇区改造，完善功能配套，推进商品房小区、保障性住房、拆迁安置小区建设，加强学校、医院、体育等公共配套设施及道路、市政等基础设施建设，推进城乡公共服务一体化。
通过优化完善公共服务配套设施，强调空间特色，吸引农民进城进镇。镇级行政区进一步归并减少，依地域形成数个各具特点和优势的中心镇或卫星镇，各自承接城市的部分功能，进一步完善能覆盖农村的各类设施。在此基础上城乡发展规划也应更多注重引导打破现有城镇村界线，推进城镇农村各板块之间和谐互动、同步发展；促进城乡统筹，推动城乡公共资源的高位均衡配置；要优化和调整集镇核心功能，促进各项用地的合理分布，逐步减少外延式扩张，大力整合现有城镇农村低效用地。
加强村庄整治。要以新一轮镇村布局规划修编为契机，推动新型社区、美丽村庄的规划建设，不断完善各项配套设施，提高公共服务水平。农村居民点加强整合，适度保留，集约发展，科学引导农村居民向城镇及重点村、特色村集中，促进农村地区土地的集约利用，要对保留村庄、非保留村庄、城镇规划区内的农民建房加强分类管理。对保留村庄要全面改善村庄环境质量，努力形成环境优美、生态宜居、特色鲜明的乡村风貌。同时注重引导发展现代化、规模化农业，因地制宜设立农业园，发展特色农业、观光农业、高效农业。
优化综合交通。要发挥地区发展优势，进一步加强与周边大城市的道路对接和交通管理的衔接，对内加快打造覆盖城区、联接城乡、功能完善、出行便捷顺畅的快速交通环网，对外加快规划建设以城际轨道、高铁为主体的快速交通体系。一是形成由快速公共交通走廊和市域快速干道走廊两大网络共同组成的客运体系，实现公交优先、便捷高效、服务优质；形成由 “公、铁、水”多形式组成的货运体系，实现客货分离、通达有序、集约专业。二是推进轨道交通建设，预控城市轨道交通等基础设施廊道及枢纽用地。
（作者供职于江苏省江阴市国土资源局）
随着经济社会的快速发展，高度城市化地区由于过度开发，会面临拓展无空间、计划无指标、占补难平衡的严峻形势。研究高度城市化地区土地利用空间结构，对控制建设用地总量、提高土地集约节约利用水平、切实保护耕地具有重要指导意义。
高度城市化地区土地利用结构的问题
当前，高度城市化地区土地利用结构的问题主要表现为：不同用途和不同部门用地政策的矛盾；新增用地需求强烈与存量土地数量巨大并存的矛盾；人口城镇化速度快于土地城镇化速度的矛盾；土地破碎与项目用地要求规整的矛盾；建设用地预留区布局与产业布局不一致的矛盾；生态用地不足与人民健康需求的矛盾；大型线状用地影响土地利用的矛盾等。具体表现为：
整体发展缺乏科学定位。高度城市化地区从农业社会向工业社会演变过程中，往往会碰到自身发展难定位、与周边大城市关系难处理等问题，特别是项目选择上，存在“捡在篮中都是菜”的现象，结果是在取得短期效益的同时也带来了发展的无序性。在工业用地布局上存在比例偏高、与其他用地相互混杂等现象，不仅影响了城市功能区的合理划分，也不利于污染整治。在居住用地利用上存在效率不高、配套不足等问题，一方面旧城区改造滞后，对城市交通及市容市貌造成了较大的负面影响；另一方面对房地产开发方向缺乏合理规划，处处开花，小区内部绿化、文体设施不足。交通用地存在市内交通不畅、对外交通不便等问题，一方面老城区道路只是缝缝补补，交通拥挤，断头路、瓶颈路到处存在；另一方面对外交通以公路为主，缺乏其他形式补充。在城市用地功能分区上存在居住、商业、行政和工业用地高度混合，布局混乱等问题，局部虽实现了土地价值的最大化利用，但城市土地整体价值却严重受损。
村庄整治缺乏长远规划。据不完全统计，高度城市化地区村庄用地占全部建设用地的比例可达60% 左右，人均建设用地偏高，零星村和单家独户村布局分散，沟通村与村之间的道路占地多，距离长，提高农村城市化水平和农民生活质量的成本巨大。与此同时，在土地资源日趋严峻的形势下，村庄整治和批而未供、供而未用土地的盘活将成为下一阶段高度城市化地区土地资源的重要来源。所以加快编制村庄整治规划、科学安排村庄整治资金，对拓展用地空间意义重大。
没有形成布局合理、功能互补、交通便捷的城镇体系。发达地区县级经济区内存在的主要问题：一是现有集镇（街道）数量过多，没有形成特色镇、中心镇、建制镇相互区别、空间联动发展的格局；二是开发区、工业集中区数量过多、规模偏小，产业特色、层次水平不高，功能性重复浪费严重；三是区位优势、交通枢纽优势没有充分利用，没有充分发挥路、港、河等优势，交通上手段比较单一，缺乏综合体系。
优化土地利用空间结构的建议
优化土地利用空间结构，首先要缓解人地矛盾，改善生态环境，优化城镇功能，促进产业升级转型，打造宜居、宜业、宜游的现代化城镇村体系，具体可采取以下措施：
优化功能布局。推进国民经济和社会发展规划、城镇总体规划、土地利用总体规划“三规合一”，形成相得益彰、和谐互补的城乡发展格局。其中，主城区发展要由扩张性发展逐步向限定城市边界、优化空间形态、做优做美城市环境转变；副城区建设要统筹各个主体的发展空间，整合现有优势资源，加快产业转型升级和土地整合，完善城镇功能；园区以产业发展为重点，统筹考虑现有产业基础和产业发展空间，优化整体功能布局，以产业的转型发展带动用地调整，提高土地利用的节约集约水平；一般乡镇适度控制发展规模，突出特色发展，促进城镇集中、集聚开发，积极推进现有小城镇向综合性的城镇组团转变。
加快产业转型。加大市域范围内园区整合力度，加快形成分工合理、特色鲜明、集约集聚的产业布局，加大产业结构调整力度，形成以高新产业为先导、先进制造业为支柱、现代服务业为支撑、现代农业为基础的现代产业体系；优化提升第二产业发展层次，积极培育环境友好型的特色新兴产业，加快改造提升传统产业，提高产业集聚度；减少各类工业集中区、物流园区数量，防止土地利用功能性重复，建立有效制度盘活存量用地和闲置土地，鼓励开发利用地下空间，提高土地利用效率。
充分发挥城镇对农村的带动作用和农村对城镇的促进作用。加强老镇区改造，完善功能配套，推进商品房小区、保障性住房、拆迁安置小区建设，加强学校、医院、体育等公共配套设施及道路、市政等基础设施建设，推进城乡公共服务一体化。
通过优化完善公共服务配套设施，强调空间特色，吸引农民进城进镇。镇级行政区进一步归并减少，依地域形成数个各具特点和优势的中心镇或卫星镇，各自承接城市的部分功能，进一步完善能覆盖农村的各类设施。在此基础上城乡发展规划也应更多注重引导打破现有城镇村界线，推进城镇农村各板块之间和谐互动、同步发展；促进城乡统筹，推动城乡公共资源的高位均衡配置；要优化和调整集镇核心功能，促进各项用地的合理分布，逐步减少外延式扩张，大力整合现有城镇农村低效用地。
加强村庄整治。要以新一轮镇村布局规划修编为契机，推动新型社区、美丽村庄的规划建设，不断完善各项配套设施，提高公共服务水平。农村居民点加强整合，适度保留，集约发展，科学引导农村居民向城镇及重点村、特色村集中，促进农村地区土地的集约利用，要对保留村庄、非保留村庄、城镇规划区内的农民建房加强分类管理。对保留村庄要全面改善村庄环境质量，努力形成环境优美、生态宜居、特色鲜明的乡村风貌。同时注重引导发展现代化、规模化农业，因地制宜设立农业园，发展特色农业、观光农业、高效农业。
优化综合交通。要发挥地区发展优势，进一步加强与周边大城市的道路对接和交通管理的衔接，对内加快打造覆盖城区、联接城乡、功能完善、出行便捷顺畅的快速交通环网，对外加快规划建设以城际轨道、高铁为主体的快速交通体系。一是形成由快速公共交通走廊和市域快速干道走廊两大网络共同组成的客运体系，实现公交优先、便捷高效、服务优质；形成由 “公、铁、水”多形式组成的货运体系，实现客货分离、通达有序、集约专业。二是推进轨道交通建设，预控城市轨道交通等基础设施廊道及枢纽用地。
（作者供职于江苏省江阴市国土资源局）