科学谋划“十三五”全国土地整治工作时间： 2017-05-14信息来源：范树印　作者：hjr_admin　责编：

DOI: 10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2017.03.006

　　土地整治是优化土地利用结构、促进耕地保护、提高节约集约用地水平的重要手段，是统筹经济社会发展和土地资源保护、落实最严格土地管理制度的重要举措。全国土地整治规划主要制定我国土地整治的方针政策和总体目标，是开展一切土地整治活动的基本依据和行动指南，是落实全国国土规划战略布局和细化土地利用总体规划安排的实施性规划。

　　“十三五”全国土地整治的基本思路

　　适应现代农业发展的需求。“十三五”期间，因生态退耕、农业结构调整、建设占用等因素，预计我国耕地面积将减少7000多万亩。同时，我国连片耕地后备资源不足，现有耕地中不稳定耕地达8000多万亩，中低等耕地比例达70%，具备灌溉条件的耕地面积只占51.5%，耕地数量质量现状与推进农业现代化的要求存在较大差距。因此，必须大力推进土地整治，努力补充优质耕地，加强基本农田建设，全面提升耕地质量，提高粮食产能，切实落实藏粮于地战略。

　　提高土地利用效率，优化用地结构布局，助推新型城镇化发展。城镇化是现代化必由之路，党的十八届五中全会已明确提出了要推进以人为核心的新型城镇化，到2020年我国户籍人口城镇化率将达到45%左右，每年将有1600多万人进城落户。这一重大战略需要提供建设用地保障，预计“十三五”期间全国新增建设用地需求达到3200多万亩；同时，为了确保国家粮食安全、筑牢生态安全屏障，需要划定农业空间和生态空间保护红线，土地供需矛盾将进一步凸显，传统粗放利用土地资源的方式不可持续。适应新型城镇化和经济社会发展新特点，亟须加大力度盘活存量建设用地，节约集约用地，以较少的土地资源消耗支撑经济社会可持续发展。

　　大力加强农村人居环境整治，改善农村生产生活条件，推进新农村建设。当前我国农村居民点布局散、乱、空现象比较普遍，农田细碎化较为严重。据了解，目前全国农村居民点270万个，占地面积为2.85亿亩，农村人口人均居民点用地达到307平方米；农村户均田块约6块，田块平均面积1.3亩，农村地区教育、医疗、卫生等公共服务设施和基础设施十分薄弱。党的十八届五中全会提出要开展农村人居环境整治，加强农村基础设施建设，促进城乡公共资源均衡配置。适应新农村建设要求，必须大力推进农村土地综合整治，着力改善农业生产条件和农村人居环境，助力扶贫开发，促进美丽宜居乡村建设。

　　加强土地生态保护和修复，推进生态文明建设。我国生态文明建设水平总体上仍滞后于经济社会发展，自然生态系统脆弱，土地退化和污染严重，资源环境承载能力面临巨大压力。全国水土流失面积和荒漠化土地面积分别约占陆地国土面积的40%和30%，退化耕地面积占耕地总面积的40%以上，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，每年因自然灾害和生产建设活动损毁土地458.6万亩。因此，必须按照生态文明建设要求，开展山水林田湖综合整治，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，开展损毁土地复垦，加强土地生态建设和保护，推动形成绿色发展方式和绿色生活方式。

　　采取超常规政策支持扶贫开发及易地扶贫搬迁，助力全面实现小康社会。中央高度重视扶贫开发工作，对土地整治更是明确要求“利用增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”，国务院副总理汪洋要求国土资源部门要加强指导，用好用活增减挂钩指标在省域内流转使用的支持政策。按照精准扶贫、精准脱贫的要求，需要加大资金投入，支持贫困地区开展土地整治，增加农民收入，带动农民致富。

　　“十三五”土地整治规划的重点内容

　　“十三五”土地整治规划主要突出了4方面内容：

　　明确了土地整治的指导思想和基本原则。规划提出，要紧密围绕全面建成小康社会新的目标要求，遵循新的发展理念，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，以提升粮食产能为目标，大力推进农用地整理和高标准农田建设，夯实农业现代化基础；以促进城乡统筹发展为导向，大力推进城乡散乱、闲置、低效建设用地整理，推动美丽宜居乡村建设和新型城镇化发展；以保护生态环境为前提，大力推进废弃、退化、污染、损毁土地的治理、改良和修复，促进土地资源永续利用。规划提出，土地整治要坚守耕地红线、夯实国家粮食安全基础，优化用地布局、促进新型城镇化发展和美丽乡村建设，加强生态保护、筑牢生态安全屏障，尊重农民意愿、切实维护群众合法权益，坚持政府主导、部门联动公众参与，坚持因地制宜、循序渐进推进土地整治活动。

　　确定了土地整治的目标任务。一是加快推进高标准农田建设。落实藏粮于地战略，积极推进高标准农田建设，确保“高标准建设、高标准管护、高标准利用”。规划明确提出，在“十二五”建成4亿亩高标准农田的基础上，“十三五”时期全国共同确保建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田，其中通过土地整治建成2.3亿亩～3.1亿亩，经整治的基本农田质量平均提高1个等级，国家粮食安全基础更加巩固。二是全面提升耕地数量质量保护。落实最严格的耕地保护制度，努力补充优质耕地，加强耕地质量建设。通过土地整治补充耕地2000万亩；通过农用地整理改造中低等耕地2亿亩左右，开展农田基础设施建设，耕地保护基础更加牢固。三是城乡建设用地整理要取得积极成效。要求有序开展城乡建设用地增减挂钩，整理农村建设用地600万亩，城乡土地利用格局不断优化，土地利用效率明显提高；稳步推进城镇建设用地整理，改造开发600万亩城镇低效用地，促进单位国内生产总值的建设用地使用面积降低20%，节约集约用地水平进一步提高。四是加大土地复垦和土地生态整治力度。按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则，生产建设活动新损毁土地全面复垦，自然灾害损毁土地及时复垦，大力推进历史遗留损毁土地复垦，复垦率达到45%以上，努力做到“快还旧账、不欠新账”；积极开展土地生态整治，加强农田生态建设，土地资源得到合理利用，生态环境得到明显改善。五是进一步加强土地整治制度和能力建设。大力加强土地整治法律制度和基础能力建设，完善土地整治规章制度，加强人才队伍建设，基础能力明显增强，支撑作用更加有力。

　　提出了规划的实施手段。依据《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》，将全国划分为9个土地整治区；依据土地利用现状、土地整治潜力等，划定11个农用地整理重点区域、12个土地复垦重点区域和9个土地开发重点区域；结合粮食主产区农田建设和国家重大基础设施损毁土地复垦，提出粮食主产区基本农田整治和“南水北调”水利工程沿线土地整治等10个土地整治重大工程。

　　制定了规划实施的保障措施。从加强土地整治制度建设、加强土地整治政策统筹、加强土地整治机制探索创新、加强土地整治规划实施管理、加强基础能力建设等方面，提出了一系列保障规划实施的具体措施。

　　“十三五”土地整治规划实施保障的着力点

　　明确地方政府职责，调动各部门参与土地整治的积极性。更加注重规划的可操作性和可实施性，更加注重项目落地，通过项目的空间布局、实施模式、实施标准、实施机制等来落实地方政府的发展政策，并构成行政管理的依据。

　　处理好政府、市场、社会三者关系，吸引社会资本参与土地整治，注重向市场方式的转变。规划是一种公共政策，目前突出的问题是政府行为过度，市场动力不足，产权主体意愿被忽略，规划的“公共利益”属性不突出。关键在于科学界定政府与市场的作用，在规划项目选择、规划内容确定、规划重点落实、规划措施实施上要服从“公共利益”要求，具体实施的方式、途径交由市场处理。

　　提高土地整治的公众参与程度，让农民有更多获得感。目前，我国已经初步建立了土地整治公众参与机制，土地整治中能够做到公众全程参与、全面参与，进行了土地权利人为实施主体的整治模式创新，土地整治公众参与取得一定成效。但公众参与的系统性和规范性仍然不高，特别是全国公众参与的体制机制尚未形成完整的系统。公众参与仍然主要表现为低层次和低水平参与，大多局限于个别阶段、简单环节，全程参与的有效性较低、参与主体的范围不全、创新模式的深度和广度不够。需要更加注重依法实施土地整治，建立健全土地整治公众参与的部门协调机制、创新机制、激励机制、责任追究机制和损失补偿机制等配套机制，进一步提高公众参与的积极性，提高土地整治公众全程参与的积极性和有效性，完善公众参与机制。

　　加强生态化、工程化的土地整治，更多采用环境友好型的技术手段。土地整治不仅要解决用地不足的问题，更重要的是，要解决用地不当的问题，要用生产、生活、生态多重功能以及服务经济社会发展的视角重新审视土地整治的目标和任务，这是提高土地资源可持续利用能力的一个重要源泉。

　　以规划管理促进规划实施

　　规划实施跟踪分析。依托国土资源监管系统，建设土地整治规划数据库，将土地整治规划成果数据及时入库进行信息化管理。强化规划管控，土地整治项目立项审批必须依据土地整治规划，对土地整治特别是高标准农田建设情况进行全面全程监管。加强与相关部门的数据共享，开展规划实施跟踪分析，为规划有效实施提供依据。

　　规划监督检查。各地可结合实际情况，细化土地整治规划实施管理要求，各级人民政府及其国土资源部门有责任对规划实施情况和各类土地整治活动进行定期或不定期的监督检查或日常检查，以便及时反馈经验和问题，为正确执行或完善规划决策提供依据。

　　规划实施考核评估。开展规划实施年度评估和规划中期评估工作，对规划实施情况进行考核评估，确保规划有效实施。