欧美国家污染土地治理修复政策及启示时间： 2017-05-14信息来源：罗明 魏洪斌 鞠正山　作者：hjr_admin　责编：

DOI: 10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2017.02.011

　　欧美国家开展土地污染治理已有几十年的历史，在土地污染治理修复的理论和实践研究上都处于世界领先水平；在法律法规、技术标准、管理制度、运行机制等方面也形成了一套完备的体系。与欧美发达国家相比，国内对土地污染治理与修复的关注起步较晚，很多方面还不到位。通过分析欧美发达国家的污染土地治理修复政策，对完善我国污染土地治理机制、促进土地生态环境改善具有重要意义。

　　欧美等国家的污染土地治理修复政策体系

　　法律法规。欧美等发达国家最早在上世纪70年代就开始启动土地污染相关立法工作，到上世纪80～90年代进入土地污染立法的高峰期。德国分别在上世纪80年代和90年代出台了一系列相关法律法规，主要包括《德国联邦政府土壤保护战略》《土壤保护行动计划》《联邦土壤保护法》等；英国于1974年颁布了《污染控制法》；荷兰于1987年颁布了《土壤保护法》；美国1980年制定了《超级基金法》，以应对上世纪70年代末国内严重的危险物质泄漏带来的污染；加拿大上世纪80年代出台了《国家污染场地修复计划》，90年代又出台了《加拿大推荐土壤质量导则》和《污染场地条例》等。可以看出，欧美国家的污染治理立法主要基于整体土壤环境保护和场地污染修复两个视角，而较少有专门针对农业污染用地的立法。

　　技术标准。欧美国家制定了完善的污染土地治理和修复技术标准，应用于不同污染类型、污染程度的土地。英国建立了住宅用地、蔬菜～水果园地、商业与工业用地等不同利用条件的土壤指导值；荷兰土壤环境质量标准涉及100多种污染物，对不同pH值条件下土壤重金属含量的标准作出了详细规定，修复标准覆盖面广；美国实施分层次的管理框架，确定基于风险管理和场地土壤筛选水平的指导值；加拿大根据场地对人体健康与环境有无造成立即或潜在威胁的可能性，对场地进行分级。欧美国家的污染土地治理体现了基于功能的治理理念，注重保护土壤特殊功能，对不同功能土地区别对待，土壤污染防治与经济发展良性互动。

　　监管制度。欧美国家都相继开展了污染土地信息系统建设，向社会公开污染土地信息。欧盟建立了污染土地名单制度，由成员国确定国内污染场地名单和本国主管机关，开展场地污染风险评估；美国也建立了污染场地管理信息系统与名录，形成了《国家优先控制场地名录》。欧美国家对修复土地相继建立了监测与长效管控机制，如英国建立机制对修复后的污染土地进行长期监测与维护；美国、加拿大也对污染土地修复后的操作与维护、修复方案优化等进行了探索。欧盟还要求对污染土地进行责任认定，应用专家决策支持系统，开展风险评估和管控。污染土地交易出售时，实施土壤现状报告制度，土地的所有者或准买家应向成员国内的主管机关以及其他交易主体提出土壤现状报告。

　　资金筹措。欧美等国家建立了多样化的污染土地治理修复资金筹措机制。欧盟的资金来源主要有废弃物征收税、工业基金、政府津贴、土地注册交易费、污染土地拍卖、私人筹措资金等；北美国家的资金主要来源有专门税收、财政拨款、基金利息、回收基金和罚款、融资、政府资金等。如美国《超级基金法案》规定的资金来源包括国内生产石油和进口石油产品税，化学品原料税和环境税。除了联邦财政拨款，美国超级基金中还有部分来自于回收资金和罚款，且所占的比例越来越高。加拿大的政府资金则由联邦政府和加拿大城市联合会共同管理，并于2000年成立绿色城市基金。

　　运行机制。欧美等国的相关机构在土地污染治理中具有明确的权责关系。美国环保署（EPA）是美国土地污染治理的主导机构，负责评估土地的可持续再开发利用；同时，州政府也有监督责任，地方政府和社区推动联邦政府关注土地污染问题。强调土地污染治理是各级政府及私人机构、非政府组织和地方社区的共同任务，非政府组织积极参与并投资于土地污染的治理，有效推进治理进程。加拿大设立跨省协调委员会，即加拿大环境部长理事会（CCME），在联邦、省级和地区政府的环境大臣之间建立了广泛合作关系，在污染治理跨部门战略中起重要作用；各州及地区负责制定本辖区内的污染土地修复标准、指导值导则以及风险评价的执行程序。英国的地方政府在土地污染治理上有主要执行权，土地污染整治计划和控制机制由地方环保机关负责。荷兰由国家政府、各相关行政主管部门、各省级行政单位、以及各水域管理单位，共同建立国家污染土壤治理修复框架。地方行政主管部门基于市政土地使用规划和土地用途绘制土壤功能区划图，便于实施污染治理工作。同时，各国都鼓励社会各界积极参与决策过程，并鼓励民营经济资助土壤修复工程。

　　对我国污染土地治理的启示

　　加强相关法律法规建设。目前我国关于土地污染防治的立法仍不健全，土地资源环境保护立法缺少顶层设计，应加快推动相关法律法规的制定和修订，充分考虑到土地资源环境保护的规律和特点，形成“从投入品到土地、从土地到作物”一整套全周期保护的法律体系。应建立最严格的农产品产地保护制度、不同用途土地污染管控制度、土地资源污染损害赔偿制度、责任追究制度等，确保“谁污染、谁治理”原则的实施。实施污染土地修复效果回顾制度，建立修复后土地环境监测与管控长效机制，并纳入土地质量监测体系；建立污染土地交易报告制度，限制未修复污染用地流转与土地交易；制定合理的污染土地治理责任承担制度。

　　完善评价标准与方法体系。现阶段，我国尚缺乏在土地污染的调查、风险评估、治理与修复方面可操作的标准和规范。因此，应尽快修订建设用地土壤环境质量标准，制定和修订建设用地土壤环境监测、调查评估、风险管控、治理与修复等技术规范以及环境影响评价技术导则。修正完善现有土壤污染评价指标、评价体系和分析测试方法，建立精准的土壤污染评价指标体系。研究制定符合我国国情、与土壤类型和作物种植方式等相对应的农田土壤污染含量安全阈值，并尽快修订和完善我国农用地土壤环境质量标准评价体系。全方位、多层面系统推进土壤和农产品监测与评价工作，确保不同土地污染的家底清楚，为污染修复治理的科学规划和分类指导打好基础。

　　构建多渠道资金筹措机制。逐步建立以公共财政投入为引导、社会资金广泛参与、多渠道投资的土地污染防治投入机制。一是尽快设立国家土地污染防治专项资金，重点支持污染土地治理。也可探索依托土地整治资金开展污染土地治理。土地整治资金来源有新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金用于农业开发的部分、耕地开垦费和土地复垦费，属于较有保障资金渠道；二是借鉴国外的环境保险制度，要求可能产生污染的企业强制购买环境责任保险，根据企业发生环境污染的可能性大小核算保险费用；三是尝试开征新的专门税种以筹集污染土地治理资金，特别是针对石油、矿山等污染严重的企业；四是在立法中明确责任机制，对造成污染的企业进行罚款，按照“谁治理、谁受益”的原则筹措社会资金。

　　明晰管理部门权限职责。一是在土壤污染防治立法中规定相对完善的土地污染防治行政管理体制，以法律的形式明确土地环境管理部门的管理权限；加快推动立法进程，开展全国土地污染状况的详查，建立健全相关的标准规范，加强建设项目环境管理和督促地方完善土壤环境管理制度，明晰与区分污染治理承担责任；二是强化对受污染土地的用途管控，加快建立污染土地识别、修复治理、规划用途管控、用地准入管理的部门联动机制，建立用地质量环境信息档案，进行污染用地管理信息系统和名录建设，确定开发利用的负面清单，防止未经修复治理的污染场地不当使用。设定污染用地对策区域，纳入用途管制分区，掌握污染土地管控主动权。

　　建立全程联动监管体系。一是土地污染治理需要跨部门力量的合作，同时还应考虑各个利益主体的权益。与土地污染利益相关的不仅有政府及管理部门，还包括有利害关系的民众，完善土地污染防治的监管体系，不能单一依靠行政主管部门，还要加强社会监督，在土地污染防治中落实公众知情权，定期公布土地污染程度及防治计划，鼓励科学团体、公众参与土地污染防治决策。二是建立健全土地污染监测防治体系、污染举报制度，对土地污染过程进行管理和监督，从控制污染源出发，减少对土地的污染。三是加强对矿产资源开发的管理，从源头上控制矿产开发及冶炼过程对土地和水体环境的污染风险。将土地污染防控工作重点由终点评价和末端修复治理，转变为源头控制—过程监管—终点评价—修复治理相结合的全程防控。