“十三五”时期重要自然资源风险研究时间： 2015-07-29信息来源：刘洋 作者：wyg_admin 责编：
摘要：根据国际经验，人均GDP7000～1.8万美元阶段，将是人均资源消费快速增长时期。据此判断，未来5年我国将跨入资源消费的快速增长期。结合我国重要自然资源的供需状态和经济社会发展趋势预测，我国重要自然资源供需平衡压力有增无减，资源风险将呈现出进一步累积、强化的态势。
关键词：自然资源风险 资源供需矛盾 资源供给预测
一、我国重要自然资源现状风险评估
(一)主要矿产资源面临供需缺口加大和管理失控的双重矛盾
1.主要金属矿产对外依赖度不断提高。由于后备资源储量的增长速度已经滞后于资源的消耗速度，铁、铜、铝等主要金属矿产供需矛盾日益突出，缺口不断扩大。随着我国矿产品进口量的不断增加，对外依存度也逐年升高。从近十年的统计数据看，铁矿石、铜矿、铝土矿等主要矿产进口均大幅度增加，对外依存度都超过50%(见表1)。
2.主要非金属矿产资源开发粗放无序。当前我国大部分非金属矿产开采仍未从根本上摆脱粗放式的经营方式，与世界先进水平差距较大。主要表现为：采选、加工的技术与设备落后;粗放开发比重大，资源利用率低，资源浪费严重;初级产品多，深加工、高技术含量产品少，经济效益不高。
(二)水资源面临总量不足和水质性缺水的双重压力
1.供需平衡难度加大。按照国际公认的缺水标准计算，我国目前有16个省(区、市)人均水资源量(不包括过境水)低于1000立方米(重度缺水)，有6个省区(宁夏、河北、山东、河南、山西、江苏)人均水资源量低于500立方米(极度缺水)。
随着工业化和城镇化进程的加快，用水需求也急剧扩张。用水量的过快增长进一步加剧了水资源供需平衡的矛盾，导致供需缺口不断加大。在上世纪90年代前后，我国水资源供需缺口在300亿立方米左右，2000年前后供需缺口在400亿立方米左右，当前供需缺口则超过500亿立方米。供需平衡难度加大的趋势非常明显。
2.水质性缺水问题突出。水质性缺水主要是由于城市生活污水与工业废水的大量排放引起的。在过去的十年间，我国的废水排放总量逐年上升，从2003年的459.3亿吨上升到2012年的684.8亿吨，增长了近50%。工业化和城镇化进程中逐年增加的水体污染最终都要排放到江河之中，并成了“有水皆污”的困局。
工业废水和生活污水排放不达标，农药、化肥用量的不断增加，已使大量的饮用水源受到污染。特别是浅层地下水污染问题，已对居民饮用水安全造成直接威胁。根据《2013中国国土资源公报》，全国地下水水质综合评价结果为水质呈优良级的监测点498个，占监测点总数的10.4%;水质呈良好级的监测点1287个，占26.9%;水质呈较好级的监测点148个，占3.1%;水质呈较差级的监测点2095个，占43.9%;水质呈极差级的监测点750个，占15.7%。较差级以下的监测点已接近60%。
(三)土地资源面临总量平衡和质量下降双重挑战
1.建设用地增长过快对于耕地保护提出严峻挑战。根据国土部门统计数据，2002年～2008年，我国建设用地规模增加了233万公顷。根据相关数据显示，2010年我国建设用地规模已达到3500万公顷，建设用地面积与耕地面积之比达到1:4。
2.土壤生态环境保护面临严峻挑战。根据《全国土壤污染状况调查公报》，全国耕地总的超标率为19.6%，全国土壤环境状况总体不容乐观，土壤污染已经对粮食产量、食品安全和人民健康造成了严重威胁。根据第二次全国土地调查，全国耕地面积20亿亩，这意味着超过3亿亩土地受到了污染，其中0.5亿亩耕地已经不再适宜农业耕种。
二、“十三五”时期重要自然资源供需趋势预测
(一)主要矿产资源供需预测
1.铁矿石。根据2011年和2012年铁矿石的总储量及可开采储量的数据，结合预测模型及相关参数确定，可以得到“十三五”时期的铁矿石供给量预测数据。
根据分析预测的结果，在经济社会较快增速和较低增速情景下，2016年～2020年铁矿石的消费需求均明显高于同期可供给量。其中，在经济社会较高增速情景下，“十三五”时期铁矿石的对外依存度将从61.9%增加至70.7%;在较低增速情景下，“十三五”期末铁矿石对外依存度亦将达到69.5%。
2.铝土矿。2011年我国铝土矿的自给率为53%。随着工业化、城镇化的持续推进，“十三五”我国对铝矿的需求还将持续增加，预计2020年我国铝消费量占全球消耗比重将达到50%以上。
根据分析预测的结果，到2020年，在经济社会较高增速情景和较低增速情景下，我国铝土矿的消费需求量分别达到9899万吨和9368万吨，相应的对外依存度高达70%和67.%。
3.铜矿。我国铜矿查明资源储量为9036.9万吨，约占世界总储量的5.5%。当前，我国铜矿自给率不到30%，大量的缺口则需要依靠进口弥补。
预测结果表明，到2020年，在经济社会较高增速情景和较低增速情景下，我国铜矿的消费需求量在分别达到914.26和878.34万吨，相应的对外依存度高达86.95%和86.41%，
(二)水资源供需预测
根据工程院和水利部2003年编制国家水资源综合规划，预测2020年全国的供水能力可能达到6500亿立方米左右，可供水量为6100亿～6500亿立方米。
立足现状用水数据，通过需求模型测算，按照2012年的用水需求基数，每年新增用水需求在70～80亿立方米左右。
到2020年，用水需求在经济社会较高增速和较低增速情况下分别为7300亿立方米～7194亿立方米(见表2)。初步测算。缺口约为600～700亿立方米左右。在“十三五”时期，水资源供需平衡压力将进一步加大，水资源风险防范需给予特别关注。
(三)土地资源供需预测
根据国土资源部全国土地总体规划，2010年至2020年我国新增建设用地为585万公顷，即“十三五”期间年均新增建设用地面积约为58.5万公顷。
“十二五”初期，年建设用地需求在80万公顷以上，年供地60万公顷左右，存在明显的供需缺口。随着城镇化的不断发展，预计“十三五”时期建设用地需求将进一步扩张
预测结果显示，未来五年我国建设用地需求将延续“十一五”以来的刚性增长趋势。根据初步测算，2013年建设用地缺口接近40%。预计到2020年，建设用地供需缺口可能将达到60%左右。建设用地供需矛盾将成为“十三五”经济社会发展的主要制约因素。
三、“十三五”时期重要自然资源风险识别与影响分析
(一)水资源总量平衡压力将进一步加大，水质性缺水形势更加严峻
目前，我国水资源缺口总量达到530亿立方米左右，已对我国经济社会发展造成严重制约。
当前，工程性、资源性、水质性缺水并存。其中，水质性缺水已成水资源安全的最大隐患。根据国际经验，被污染的河流和湖泊治理周期在分别15年和30年左右。即使在“十三五”时期进一步加大地表水系污染的治理力度，对我国水质性缺水缓解也不会形成当期效应。在“十三五”时期，随着工业化和城镇化的进一步推进，我国工业用水、居民生活用水都将保持较快的增长速度，工业污水、生活污水也将同步保持增长。如果环境监管能力和手段不能及时跟进。河流、湖泊等地表水系纳污压力将有增无减。按照现状惯性趋势预测，“十三五”乃至更长时间，由于地表水系污染导致的水质性缺水将是影响我国水资源安全的最大隐患。
(二)建设用地供需平衡压力大，耕地数量和质量下降趋势难以根本改变
建设用地供需平衡压力不仅决定了土地开发市场的运行状态，而且与耕地红线维护直接相关。从“十二五”前两年的情况看，2011年、2012年年我国新建设用地供应量分别为61.2万公顷、61.5万公顷，实际用地已明显超过了规划控制指标。按照当前城镇化、工业化推进态势，在“十三五”用地需求继续保持高位的背景下，实际新增建设用地还有可能突破土地利用中长期规划的调控指标，耕地流失的现象难以根本缓解。
耕地质量下降已经成为影响我国当前粮食生产安全的突出问题。由于我国后备耕地资源质量差，未来五年“占补平衡”的结果仍将是“占优补劣”，优质耕地流失和劣质耕地增加造成耕地质量下降问题仍将延续，从而导致耕地综合生产能力的下降。化肥、农药的大量施用是我国当前保持粮食产量重要手段，未被充分吸收的化肥农药使大量土壤受到严重污染，导致我国耕地肥力下降。日益严重的土壤污染问题虽然已经得到国家相关部门的高度重视，但由于受土壤污染修复技术和资金投入的双重制约，这一问题在未来5年难以得到有效控制，甚至会出现扩散蔓延的趋势。有关专家推测，要解决土壤污染问题，需要上万亿元的投入，但“十二五”期间用于污染土壤修复的中央财政资金仅为300亿元。按照“十二五”时期土壤污染修复资金基数，“十三五”时期土壤修复的资金安排仍将是“杯水车薪”、缺口巨大，使得我国土壤污染治理，特别是重金属污染治理及修复工作，仍将面对投入严重不足的约束。
(三)主要矿产资源缺口加大、对外依存度高，重要资源开发存在粗放、无序和失控风险
根据供需预测，“十三五”时期我国铁矿石、铜矿、铝土矿等金属矿产资源供需缺口将进一步扩大。
“十三五”时期，资源供应国政策变动的导致风险不可低估，并将对我国资源获取直接威胁。例如，我国铝土矿80%以上的进口来自于印度尼西亚。2011年5月，印度尼西亚宣布了包括铝土矿在内的矿产资源的出口限制政策，到2014年全面禁止出口，这一政策变动对我国铝工业发展造成较大冲击。铁矿石供给也面临同样的政策风险。2010年4月，伊朗开始禁止出口含铁量66%的铁矿石;印度宣布铁矿石出口关税从10%提高到15%，并同步提高铁矿石出口运费。2010年5月，澳大利亚政府宣布开始向本地资源类企业征收税率高达30%的资源税。这些政策变化的结果，一方面，堵塞了我国大宗进口矿产资源的传统渠道;另一方面，推高了矿产资源的进口成本，从而加剧了资源保障的潜在风险。
受巨大需求拉动，未来五年我国仍将保持目前对主要矿产资源高强度开发态势。长期高强度无序开发，不仅导致我国重要自然资源的储量加速丧失，而且引发了严重的生态环境问题，从而严重破坏了我国矿产市场可持续发展基础。
(四)转变经济发展方式任重道远，资源开发利用的生态环境风险趋于复杂化
根据相关情景分析，在加大经济结构调整力度的前提下，2020年我国第二产业占GDP比重仍将高达43.1%。在“十二五”时期，把钢铁作为重点产业发展的省份达26个，把石油化工作为重点产业发展的省份达25个，把有色金属作为重点产业发展的省份达20个，把煤炭资源开发作为重点产业发展的省份达15个，把火电作为重点产业发展的省份达12个。预计在“十三五”时期，我国各省区主导产业调整难有实质性突破，我国产业重型化特征仍可能继续强化。
总体上看，未来五年我国水污染状态难以根本转变;空气污染改善与加剧并存，雾霾将成为环境问题的代表性标志;土壤污染潜在风险将进一步积累。
四、对策建议
(一)强化水资源保降体系建设
加强水资源供给能力建设，保障供水安全。继续加强水资源配置工程建设，重点推进跨区域、跨流域重大调水工程建设，不断提高水资源在时间和空间上的调配能力。
建立完善用水总量控制制度。按照国家水权制度建设要求，研究制定公平的江河水量分配方案，明晰各个行政区初始水权;发挥市场配置资源的作用，探索建立水权市场，促进水权有序流转。
建立完善用水效率控制制度。结合行业、地区特点，研究制定一整套科学合理的用水定额指标体系。在此基础上，完善用水定额管理体系，建立相关奖惩制度。引导全社会提高用水效率。
(二)建立健全土地资源开发利用约束机制
严格保护耕地。完善耕地保护制度，加快划定永久基本农田，严格管控优质耕地，严格控制各类建设用地对耕地尤其是基本农田的侵占行为，保证全国粮食种植面积稳定。
建立最严格的用地标准控制制度。尽快出台新的工程建设项目用地指标、工业项目建设用地指标、房地产开发用地宗地规模和容积率等建设项目用地控制标准体系，形成强制执行并定期更新的制度。
盘活存量用地。借鉴和总结国内外经验，通过立体开发、紧凑布局等方式，高效利用城镇地上地下空间。加快推进棚户区、城中村改造和城区老工业区搬迁改造，加快推动城镇低效用地再开发，通过城市更新提高存量建设用地利用效率。
(三)提升重要矿产资源保障能力
强化国内矿产资源供给能力。加大国内矿产勘查工作力度和投入力度，摸清潜在资源赋存状况。重点加强对西部重要成矿区带和矿产勘查空白区的区域矿产资源远景调查工作，加快建设一批新兴矿产基础地;加快推进东部重要成矿区带隐伏矿床的勘查工作，发现并形成一批资源详查基地，缓解目前资源紧缺状况。
提升境外矿产资源获取能力。充分利用经济全球经化的有利时机和世界经济不景气的机遇，推进境外资源投资，支持国内矿业参与国际矿产勘查和开发，建设一批境外供应基地。
(四)推进经济发展模式转型
确立科学的发展目标导向，引导各地区从关注GDP增长速度向关注经济发展质量和效益转变。其一，促进资源利用集约化。参照发达经济体相关标准，确定单位产出水资源、土地资源、主要矿产资源的消耗量，大幅度削减生产过程中物耗水平。强化资源精深加工和综合利用，延长资源加工产业链，提高资源综合利用效率。其二，促进生产过程绿色化。加快推进传统产业技术改造进程，积极采取清洁生产工艺，大幅度降低生产过程污染物排放。大力发展循环经济，积极推进生产过程废弃物的再利用。其三，促进经济社会低碳化。鼓励生产企业广泛开展节能技术改造，探索生产领域阶梯电价、差别化电价管理办法。合理引导居民能源消费，提倡低碳生活。
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王宇光