内蒙古土地流转的实践与思考时间： 2015-08-07信息来源：哈斯 作者：wyg_admin 责编：
内容提要：内蒙古自治区土地流转主要有反租倒包、专业协会组织带动、农牧民股份合作、土地入股等模式。随着产业资本逐渐进入土地流转领域，生产加工企业不断延伸其产业链，尝试由此增加企业抗风险能力与盈利能力。但目前产业资本进入土地流转的规模还远远不足。另一方面，金融资本的渗透在助推土地流转的进一步深化。在这_分析基础上，本文进一步探讨了农户土地承包经营权入股公司或合作组织中存在的一些法律问题。
关键词：土地流转 金融支持 土地入股
近年来，国家在土地流转方面出台了许多政策文件。2013年，中央十八届三中全会《决定》明确提出，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。本文通过对内蒙古自治区土地流转的案例分析，提出金融机构应该对股权式土地流转过程中的合作社以及所涉及的上下游企业给予一定贷款利率上的支持，降低企业经营失败的风险，增加现金流;或合理引入第三方担保，缓解目前信用担保的困境，破解农村土地流转的“融资瓶颈”，保障土地流转过程中农民的利益。
内蒙古土地流转的基本情况
土地、草场流转规模
截至2013年底，内蒙古土地和草场流转面积为111.6万公顷和492.8万公顷，分别占土地和草场总面积的15.6%和7.1%。自治区主要农地流转区域的流转情况如表1。
内蒙古土地流转的主要模式
反租倒包模式。这是指村或村民小组等集体经济组织以租赁方式，将农户的承包地集中到集体，然后由集体进行统一规划和布局，有的还进行一些农田水利基础设施的建设，然后再将土地使用权租赁给农业大户或外来的公司。
专业协会组织带动模式。即通过专业协会的带动，推进专业化规模种植。例如德岭山镇大圣村制种玉米协会，以内蒙古种星种业公司为依托，以“支部加协会”为主要发展模式，由内蒙古种星种业公司提前垫付籽种、化肥、浇灌等费用，并派驻技术员负责全程技术服务，指导种植户按照技术规程进行操作，实现统一种植、统一技术、统一管理，规模经营。2008年，制种玉米订单面积达到9000亩。
农牧民股份合作模式。农牧民凭借土地自愿入股，合作社将所有入股牧民分为两组，一组抓种植，另一组抓养殖。种植方面，由几户农牧民“统种统管”;养殖方面，合作社统一购入牛羊源，统一进行科学育肥，逐步实现规模化经营。[①]
公司化运营带动模式。即农民以耕地入股，与农牧业企业合作进行生产，入股农民按股份享受分红待遇，甚至可以到企业工作。该模式由松散型经营向集约型经营迈进，增加农民收入和就业机会。根据企业规模不同可分为村民土地入股、企业投资的股份合作制经营的模式和土地规模化、集约化经营和村企合一的新农村建设模式。
农牧区土地流转存在的主要问题
一是流转规模偏小，流转水平有待提高。我国发达省区土地流转水平在35%-55%之间;与之相比，内蒙古土地流转水平还有待进一步提高。现有耕作方式以小规模经营为主，多数农地流转期限为十年以下，流转期限短，流转的土地零散，不利于农业现代化发展。
二是流转形式单一，以转包、出租为主。主要是农户间的自发流转，流转内容简单，合同化程度不高，容易引起纠纷，且土地等级制度、合同制度的不完善不利于解决纠纷;流转效益低，流转前后生产力差别不大，农民收益少。
三是农村土地流转市场及其服务体系建设滞后[②]。土地流转缺乏有形的流转交易市场和中介机构服务。没有形成统一规范的价格体系、中介机构、抵押市场，土地流转信息公开程度不够，缺乏流转信息发布的平台，缺乏提供相关的法律、仲裁、评估、咨询、监督等服务的专门部门。很多地方把推进土地流转工作当作政治任务来下指标、定任务，一边吸引企业进驻农村承包土地，一边采取各种办法把长期从事农业劳动的农民从土地中剥离出来，如此催生了农民上访和土地的“非农化”、“非粮化”。
四是金融支持力度不足。土地流转后实现农地规模化种植，农户购买现代化机械、引进新技术时需要资金支持。现有的涉农企业银行机构贷款额度低，担保制度严格，融资成本高，种植大户很难贷到满足生产需要的资金量。农业保险缺位，一旦遭受自然灾害，对种植大户的冲击很大，无法保证持续性经营和土地租金的交付，不利于土地流转的发展。
五是农牧民的社会保障机制不健全[③]。农牧民恋土情节深，把土地看做养老的重要保障，在缺乏社会保障的情况下，不愿意出让土地。一些地区农牧民土地出让后获得的收益有限，农地流转效益不高，不能解决养老问题，打击了农牧民流转土地的积极性。
在土地流转中还可以采用金融机构主导模式，即金融机构利用自己在产业、信息和与政府良好关系等方面的优势，与有土地流转意向的农牧民确定土地流转规模;积极寻找合适的、可以利用这些土地进行农牧业生产的优质企业，在一定的金融产品模式下，将三者的利益紧密联系在一起
土地流转对金融支持的需求
土地流转是一个庞大的系统工程，需要银行、信托等各种金融机构参与。如果要吸引各种金融机构介入，就要细分因土地流转而衍生出的相应的产业链中每个环节所适用的金融服务。
诸多土地流转的成功案例表明，土地流转只有结合土地的集约使用，才能更好地提升土地的利用价值，也只有这样才能给农牧民带来长期的价值增值。推进土地的集约使用，不能仅仅依靠农牧民的自发行为，各级政府也不能仅仅提供土地流转的场所，而应该根据实际情况制定相应的政策，其中包括发挥当地企业和金融机构的作用。这些企业应该是当地具有相当实力和信誉的农牧业龙头企业，有条件吸引农牧民采用土地入股的形式，加盟企业分享企业的经营成果。在这种企业主导土地流转的模式中，金融机构可以协助企业完成农牧民土地的确权行为，帮助企业对入股的土地进行股份确认。全程跟踪企业后续的扩大再生产活动，在充分了解企业经营信息的基础上为企业提供贷款、发债等多项金融支持，而农牧民入股的土地将是企业获得金融机构贷款的优质抵押品。
金融机构在土地流转中的作用就是为其提供相应的金融服务。其中银行的作用主要包括给企业提供抵押贷款和第三方支付。土地流转后形成的产业链中参与的企业都是其贷款的对象，而作为第三方支付也为银行增加了更多的储蓄客户。在土地流转过程中还有其他环节需要大量的资金，如土地整合而无法提供相应的抵押品，这时候就需要非银行类的金融机构参与，如信托和基金。但这类机构的利益在哪里呢?主要来自整条产业链的增值。这类金融机构的优势在于产业链的整合，通过入股的方式进入产业链的各环节，如农产品加工、食品加工、工业加工甚至物流环节，获得整个产业链从无到有、从小到大的增值。因此，金融机构也是有动力参与土地流转过程中所需的金融服务的。
土地流转激活了土地这一基本要素，给融入金融元素带来前所未有的契机。土地改革必将催生“土地金融”的出现。因此在土地流转中还可以采用金融机构主导模式，即金融机构利用自己在产业、信息和与政府良好关系等方面的优势，主动与有土地流转意向的农牧民联系，确定土地流转规模;与此同时，积极寻找合适的、可以利用这些土地进行农牧业生产的优质企业，在一定的金融产品模式——例如土地信托模式下，将三者的利益紧密联系在一起。这种模式中，金融机构具有主导性质，一方面可以监督企业的运营，确保农牧民的利益，另一方面还可以给这些企业提供后续的金融支持，为企业的长期稳定发展提供保证。除了土地信托模式之外，金融机构还可以推行农村土地承包经营权未来收益权组合贷款、农户联保+土地未来收益权质押等形式的信贷产品，充分发挥金融机构的“中介”作用，同时也给金融机构扩宽业务范围，增加长期性收入打下坚实基础。
内蒙古土地流转的实践案例
通辽余粮畜业开发有限公司的土地流转贷款
通辽余粮畜业开发有限公司，是国家级农业产业化龙头企业。根据该公司与通辽市双叶农牧业发展有限公司签订的“土地承包合同”，及双叶公司与通辽市科尔沁区莫力庙苏木小街基嘎查村民委员会签订的“育肥牛养殖开发项目合作合同书”，通辽余粮畜业开发有限公司租用了基嘎查村民委员会的集体土地，面积共计850亩，土地用途为建设育肥牛养殖场，剩余年限22年。通辽余粮畜业开发有限公司希望用上述土地经营权作为抵押，向金融机构申请100万元流动资金贷款，用于土地流转。
2013年以来，中信银行结合国家和总行的相关政策，在对该项土地流转业务进行前期业务调研的基础上，针对存在的问题采取了以下解决措施：
一是从法律上积极寻找支持依据。经与企业对接，确定了土地的性质为荒地承包，并根据《农村土地承包经营权流转管理办法》、《物权法》和《担保法》等有关法律资料，确定了业务最基本的法律依据。
二是多渠道争取政府机构支持。联合企业积极与当地政府有关领导多次进行洽商，政府对农村土地流转业务表示肯定和支持。经主管农村土地流转业务的农牧局对该业务详细核实，对所涉农村土地范围及承包内容进行了真实性确认，出具了《关于通辽余粮畜业开发有限公司以农村土地经营权作抵押贷款的函》，实现了土地流转过程中以土地承包经营权作为融资的工具。
三是在业务方案设计上创新。为有效防控业务风险，中信银行对通辽余粮畜业开发有限公司的整体经营情况、生产规模及发展前景等做详细的调查与测算，对流转土地进行有效的评估，作为土地流转业务支持的依据。
这项土地流转是养殖业中典型的通过规模效益获得收益增值的方式。但此过程中还有许多问题值得我们思考。
首先，相关法律制度有待建立。虽然国家鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营，但由于没有明确的法律制度和操作细则来支持土地流转业务，流转过程中存在改变土地用途等方面的政策风险。
其次，风险形成后收贷期限将较长。虽然农村土地的承包经营权抵押给金融机构，但如果形成风险，金融机构再将土地承包经营权转让给其他专业单位，也还需要很长的时间来收回贷款。
再次，有待建立相关制度和业务操作流程。从全国来看，土地流转贷款在各家金融机构都没有完整的操作模式，有待建立相关制度和业务操作流程。如果可以由政府出面引入一些担保公司或保险公司共同参与土地流转业务，多方共同分担风险，既可以保障农民享有的土地权利不受损失，也可以保障银行贷款的有序发放和回收。
蒙羊集团的产业链融资
蒙羊牧业股份有限公司是一家集规模化生态草场建设、有机饲草料加工、良种肉羊繁育、有机肉制品精加工及销售于一体的现代化企业。未来若干年内，蒙羊集团的战略布局是在内蒙古全区建立六个主要的羊源基地：呼伦贝尔、科尔沁、锡林郭勒、乌兰察布、巴彦淖尔、乌拉特、和林格尔。并且基地附近就建立交易市场，贴近农村，每个基地对应多个交易市场，拟实现上游养殖，中游屠宰加工，到下游产品销售的产业链式发展。
在这样的产业链模式中，一个核心的问题是土地的流转。产业链向上游环节拓展，需要大规模养殖基地的建设，在土地制度改革的背景下，通过确权等方式拥有土地经营权的农牧民将是支撑产业链上游的重点。目前产业链向上游环节延伸的具体操作方式可以多种选择，目前蒙羊公司在政府支持下正在进行业务探索。
蒙羊集团公司由财务投资者创建，商业模型较为清晰，现阶段的主要目标就是短时间内快速做大做强，争取上市，然后股东退出获取溢价收益。这种通过上市以寻求投资者退出的运作模式，使公司的长远发展具有一定的不确定性，但对于商业银行开展业务而言也具有明显的优势：首先，公司按照较高标准进行管理，上市对公司财务记录的严格要求，确保了公司管理规范，财务记录准确，极大降低了融资风险;其次，上市后公司的资本数量将会大幅提升，为贷款的偿还提供了保障;再次，上市后信息披露制度，将使得公司的经营管理更加规范，降低内部风险。
东达蒙古王集团的园区建设
东达集团达拉特旗风水梁产业园区建于2005年，占地面积53平方公里，曾经是典型的沙漠地带，经过集团种植沙柳、改善荒漠，现已建成集特种养殖、煤炭物流、工业生产、文化旅游、生态移民为一体的生态示范工业园区。除獭兔养殖外，园区充分利用资源，在轻工业园区建立了服装加工厂、包装厂、三合板厂、轮胎厂、太阳能发电厂、饲料厂、屠宰场等;保留少数沙漠建立文化基地，作为那达慕大会、汽车拉力赛、影视拍摄的场地或滑沙景区;利用沙漠太阳能源进行光伏发电，除了供工厂使用的电能外，每年有3.5兆瓦剩余电能并入国家电网，资源的充分利用使企业实现收益多样化、风险分散化;农户的劳动自主性增强，獭兔养殖间歇可以到工厂打工，获取额外收入。
东达集团的土地流转运作模式是通过政府与村委会直接对接，一个村整体进行土地流转，村委会组织农民签署同意流转的合同文件，由当地农牧局统一出具《中华人民共和国农村土地承包权证》给企业。从企业的角度来看，企业希望与政府交涉，在保障当地基础设施建设、带动当地农民致富的前提下，政府能直接更改土地的使用性质，以便减少之后产生纠纷的可能性;企业支付给农民的收入按年支付，钱统一先给政府，若土地性质转成工业用地，则企业需要交纳土地出让金。
总体而言，东达集团的土地流转项目顺利实现了企业盈利、农民就业、环境保护、土地使用与抵押，成为当地土地流转的成功模式。
首先，东达集团获得了土地50年使用权，但对于50年的长远规划，管理层的思路并不清晰。这反映了农村企业发展的普遍现象。这种现象根源在于我国的土地使用权制度，目前根据农地性质不同，使用年限由30年至70年不等，但对于到期后的续期问题没有明确的安排。尤其是本案例中，村集体交出了土地使用权，在下一期土地使用权续约问题上，续约方是谁、续约土地的面积划分方面必然存在争议和利益争夺。
其次，在东达集团的土地流转中，农民完全交出了土地使用权，成为产业工人。一方面，对企业而言节约了与农民不断谈判的成本;另一方面，农民实现了就业，增加了收入。但失地农民因此而紧紧依附于企业，要求企业必须处于盈利状态，保证农民的收入。一旦企业经历风险、无法收购农民的产品时，就可能导致农民与企业的矛盾爆发，造成不良后果。
最后，政府在土地流转中具有很强的自主性。政府可以收回集体土地使用权，可以将农用地转为非农用地。若当地政府能够分辨项目质量、判断企业价值，则土地可能获得高效利用;若当地政府因眼前私利与企业进行内幕交易、强行获取农民土地，并无法向农民提供长期保障时，就可能会引发严重的社会问题。土地入股：农业规模化经营的一个途径
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出：按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。近年来，以股权模式进行的土地流转逐渐兴起，并成为土地流转的重要方式。《决定》中所说的“股份合作”就是用农村土地使用权(土地承包经营权)交换股权的合作模式，也就是土地入股。它是指承包方之间为发展农业经济，由集体经济组织、有经济实力的大户或工商企业发起，在坚持承包户自愿原则的基础上，将承包土地经营权作价入股，组建利益共享、风险共担的股份公司或者土地股份合作社等，从事农业生产经营(见图1)。
使用权换股权的基本流程
我国土地承包经营权入股的发展已经相对稳定，其流程可以概括为以下三个步骤。
第一步，土地承包经营权股份量化，即对土地进行评估，成立土地评估小组，评估登记入册，为折股量化提供依据，然后根据评估结果进行土地作价。
第二步，股份的设置，主要包含三种形式：(1)以集体经济组织的资产与土地一起折价入股，参与股份合作的利润分配;(2)仅以土地折价入股，参与入股土地产出的利润分红;(3)在开发农业中，以一个生产项目为主，吸收土地入股，参与项目产出的利润分配。
第三步，建立经营企业。这种企业具有独立的法律人格，按照现代股份制企业设立股东大会、董事会与监事会，并按照现代企业的形式进行经营和管理。
金融机构在股权式土地流转过程中，应该针对股权式土地流转过程中的合作社，以及所涉及的上下游企业进行一定贷款利率上的支持，降低企业经营失败的风险，增加现金流。或合理引入第三方担保，从而有效缓解目前信用担保的困境，破解农村土地流转的“融资瓶颈”进而起到积极的作用，有效保障土地流转过程中农民的利益。
使用权换股权存在的问题
一是与现行的土地承包制度存在一定的冲突。以土地承包经营权入股成立股份制公司，公司股权是可以转让的，而一旦经过股权转让，非农村集体成员也有可能获得土地承包经营权，这显然不符合现行的土地承包制度。
二是存在匿名股东权益保护的法律风险。根据《公司法》第24条的规定， “有限责任公司由50个以下股东出资设立”，而按照全国人均承包地面积计算，符合该限制条件而成立的农业公司的经营规模是有限的，为规避《公司法》第24条，使用权入股登记的公司就必须采取股权代理制的方式，即从入股农户中选出入股代表登记为股东，或者通过股权代理人集中农民股权、进行公司登记。这样就出现了有一部分农民的土地承包经营权虽然入了股，却不能进行股东登记注册的“匿名股东”情况。一旦出现纠纷，未进行登记的股东们的权益就会面临不受法律保护的风险。相比较而言，入股成立合作社可以避免此类法律风险。
三是存在清偿债务的风险。比如农户入股成立股份制公司，虽然说他们只是以承包土地的经营权入股，土地的所有权仍然属于集体，承包权仍然属于农户，但实质上他们已经在和公司一道承担经营风险。如果公司经营不善，按照《公司法》的规定：股份不能退，只能转让。如果公司倒闭，按照《破产法》的规定，出现其他资产不足以清偿债务的情况时，就必须动用股本金来偿债。这就意味着，作为股东的农民可能因此永远失去土地承包经营权。然而，我国农民的土地承包经营权又是受宪法和法律保护的，是不能在土地承包经营权上设定其他权益的。根据最高人民法院法释(2005)6号第15条的规定“承包方以其土地承包经营权进行抵押或抵偿债务的，应当认定为无效”。这样债主的债权有可能得不到应有保障。可见，农地使用权换股而注册登记成立“公司”，其注册资本中不可避免地存在瑕疵，土地使用权股本部分无法像其他资本那样得到平等的确认。合作社也同样面临此类的清偿问题。
四是存在土地承包经营权评估作价的困境。土地承包经营权入股设立公司或合作社，首先面对的就是其评估作价的问题。而由于我国土地承包经营权并没有真正在市场流通，它的评估和市场价格的确认，是法律的一个困境，也是技术性的难题。
五是股金和红利收入的制定和发放环节不好掌握。股金是农户流转土地、加入合作社的最初动力，股金过低，农民不会入股;股金过高，则可能没有盈余或盈余很少，导致分红无法进行。有些农户希望一次性得到经济收益，而一些农户则希望分期取得分红收益。因此，如何处理好农村土地流转中的利益分配问题也是一个难题，将间接制约使用权换股权模式的推进。
[①]赵国玲，内蒙古农地流转现状及存在的问题[J]，经济论坛，2012，03：41-45。
[②]粟林，内蒙古鄂尔多斯市农村牧区土地(草场)承包经营权流转问题探究[J]，畜牧与饲料科学，2009，03：117-120。
[③]于红梅，内蒙古耕地流转对农村养老保障的影响——以通辽市为视角[J]，内蒙古农业大学学报(社会科学版)，2011，04：58-40。
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王宇光