中国生态旅游区域合作机制研究时间： 2015-08-10信息来源：李美霖 作者：wyg_admin 责编：
[摘要]生态旅游符合转变经济发展方式、优化产业结构和经济新常态的发展要求。推进生态旅游区域合作有利于整合生态旅游资源、实现生态旅游多方主体共赢和增强环境治理与保护能力。面对区域合作体制壁垒制约、非政府参与主体积极性不高和各主体合作不够紧密等困境，生态旅游区域合作重点是要坚持以人的发展为导向，正确处理好政府与市场的关系;构建生态旅游区域合作立体化机制，增强生态旅游区域合作保障力;发挥大数据优势，推进生态旅游区域合作信息平台建设。
[关键词]生态旅游;区域合作;机制体制;生态环境保护
生态旅游注重资源环境保护、环境教育、目的地居民参与、游客体验和可持续发展，是旅游业发展的新型业态，符合中国转变经济发展方式、优化产业结构和构建经济新常态的要求，有利于人的全面自由发展及其条件创造。生态旅游与生态环境保护、可持续发展理念的契合性彰显出其发展的时代价值和巨大前景，推进生态旅游区域化、一体化发展日益受到理论界和实务界的高度关注。完善生态旅游区域合作机制，促进生态旅游跨区域合作，不仅仅是整合生态旅游资源、提高资源配置效率、延伸生态旅游产业链的旅游产业发展问题，而且还是经济发展方式转变、经济社会发展良性生态的培育问题，对于加强区域经济合作、形成区域循环经济圈和经济新常态机制具有重要的现实意义。
一、生态旅游区域合作是中国生态旅游产业和经济发展方式转变的必然
(一)生态旅游的概念与特性
1983年国际自然保护联盟特别顾问谢贝洛斯•拉斯喀瑞(Ceballas Lascurain)提出生态旅游概念时，就强调了生态旅游发展要注重对自然生态环境和地方文化的保护。虽然这一概念经过几十年的演化，至今没有形成精确且普遍认可的定义，但生态环境的保护性和地方人民利益的维护性自始至终被包含其中。学术界达成的一个基本共识是，生态旅游概念是一个动态的、发展的、多元的复合性概念，生态旅游兼具生态环境保护、可持续发展、目的地发展与环境教育等多种内涵，判定其是不是生态旅游取决于其是否具备某些核心特质。这些核心特质包括：(1)自然性。生态旅游产品应以自然为依托，旅游目的地的生态环境保护较好，没有受到不应有的污染，游客能较好地亲身体验、认知大自然和地方社会文化。(2)可持续性。生态旅游的开发和管理，应确保旅游对生态体系的破坏控制在承载力范围内。(3)责任感。与自然旅游不同，生态旅游被赋予极强的责任感，在旅游过程中要最大限度减少对生态环境和社会文化的破坏。(4)学习性。生态旅游活动既要让游客能够探求大自然的奥秘，体验大自然的魅力，又要通过生态旅游形成对自然资源保护等的科学认知，提升自身文化涵养，增强保护生态环境的意识和自觉性。①
根据生态旅游的核心特质和相关学者的研究成果，笔者将生态旅游定义为：生态旅游是一种以可持续发展理念为指导，以自然资源为依托，追求生态环境保护、游客自然体验满足、环境教育与目的地居民广泛参与且受益的新型旅游形式。
(二)中国推进生态旅游区域合作是多种因素驱动的结果
生态旅游区域合作是旅游区域合作的一种表现。旅游区域合作是指不同区域之间或区域内部不同地区之间的旅游经济主体，依据一定目标、原则和制度，采用一定约束形式，通过把旅游资源要素在不同地区之间进行重新配置、整合与优化，构建区域旅游联合体，以此扩大产业规模、塑造旅游品牌并获得更大经济效益、社会效益和生态效益的旅游经济活动。②如同其他产业一样，实行区域合作是生态旅游发展的一种必然趋势，这是由生态旅游发展的现实困境、区域合作的内在优势和经济社会发展方式的变革决定的。
1.有利于整合资源并提高资源配置效率，构建生态旅游健康常态发展方式。经济发展方式的变化带来了包括生态旅游在内的旅游产业发展理念、发展模式的深刻变革，竞合发展理念已经被广泛运用到生态旅游发展当中，生态旅游的竞争也已经从原来的景点景区竞争演变为线路竞争、城市竞争和区域竞争(贺军，2012)。生态旅游具有对自然资源的高度依赖性，自然条件与自然环境的地域分异规律作用及各地区历史文化的差异，决定了生态旅游资源分布具有不可移动性、不能复制性和地区差异性的特点，即不同地区生态旅游资源的数量、结构、质量、分布既有显著差别，又有互补性。③同时，自然资源和社会文化是生态旅游发展的基础，但资本、技术、管理等也是不可忽视的因素，如果局限于固定的区域，自然资源和所依托的资本、技术、管理等要素的有限性必定会制约其可持续发展。通过打破区域壁垒，实现区域合作，构建生态旅游发展联合体，加快不同区域各种资源的自由合理流动，并进行整合优化，可以提高资源配置效率，解决自身资源不足之困境，促进资源开发利用、扩大产业发展空间、增强产业发展持续力、形成丰富且完整的旅游产品体系，塑造更强竞争力的产业品牌。生态旅游区域合作更重要的意义在于，建立在资源共享、互补合作基础上的发展方式更加符合社会经济发展方式和产业转型升级的需求，更具有发展的潜力、空间和持久力，这是形成生态旅游健康常态发展方式的重要基础。
2.加强区域合作是实现生态旅游多方主体共赢的需要。生态旅游的主体主要包括政府、企业、目的地居民和民问组织。在生态旅游发展中，政府的利益主要体现在生态环境保护、经济增长、创造就业岗位、维护社会稳定等方面。生态环境保护本来就是一个庞大的系统，局部或区域性的自然资源保护难以形成生态环境的系统保障力，现实一些地方政府出于自身利益考虑所实行的各自为政、分割管理的自然资源开发模式带来的恶性竞争等问题已经严重地破坏了生态系统，通过区域合作，实行更大范围、有规划的自然资源开发战略，不但可以较为有效地解决上述问题，而且通过资本、技术、管理等合作，还可以探索出更为科学的管理模式。建立在合作基础上的生态旅游发展更符合产业和经济发展的趋势，形成强大的经济增长动力，为地方居民和其他社会人员创造更多的就业机会，也有利于解决各地区独立发展生态旅游因资源争夺、市场开发管理、项目建设等潜在矛盾。对于企业而言，区域合作的形成和发展，通过资源信息共享与合作，有利于协调企业之间的利益关系，加强企业问分工合作，转变发展理念，引进先进管理技术和经验，扩大资源利用范围和企业发展空间，进而形成规模经济，增强企业发展竞争力。④从目的地居民来看，他们是生态环境和地方文化保护的最大受益者，这是他们世代赖以生存的条件。而且，生态旅游的可持续发展带来的地方经济的不断增长，直接表现为就业岗位和收入的增加，他们必定会因此而大为受益。
3.生态旅游区域合作有利于增强环境治理与保护能力。生态环境的治理与保护不是个体或区域性行为所能达成的，必须形成系统性、全局性的治理行为和体系。自然资源因地理、气候等因素往往在不同区域之间形成紧密相连的连带分布，单个区域的自然资源污染必定会涉及相邻、相近区域的环境污染，同样单个区域的环境治理和保护并不能从根本上解决整个生态环境的破坏问题。通过区域合作，建立不同区域之间相互联动的生态环境保护责任、协调、监管、治理机制，在维护共同利益和承担各自责任的基础上，可以实现统一协调、统一行动的目的，形成自然资源规划、开发、利用、管理、污染处理等一体化的治理与保护体系，增强对生态环境的保障力。
二、中国生态旅游区域合作问题探析
(一)区域体制壁垒制约了生态旅游区域合作的广度和深度
在中国现行以GDP为主要衡量标准的地方政府考核体系和资源有限的情况下，各地方政府在与其他区域包括生态旅游的合作中，各自为政、分割管理是诸多地方政府维护本地区经济发展利益和防止资源外流等的常用手段，上述目的主要通过设计保护性的制度体系来实现。这种保护性壁垒机制在某些时期和某种程度上来说，对维护地方经济利益确实具有一定作用，但在经济发展方式变革与全面改革深化的当前和未来，对于资源共享，市场拓展，资本、技术、人才等引进往往又具有“排斥”功能，正是因为这种极具保护性的机制体制的存在与固化，生态旅游等区域合作难以有效推进，造成发展趋势与实质合作的“分离”。甚至包括中国经济较发达和条件较成熟的长三角、珠三角等经济区域，由于各自为政、地方市场分割和地方保护主义的存在，阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作，⑤生态旅游区域合作也因此受阻，极大地制约生态旅游的合作范围、合作内容、合作方式和合作效果。制度对经济社会发展具有指导、约束功能，在中国市场机制不完善、法治不健全的情况下，生态旅游区域合作仅仅依靠企业的自发行为和民间的力量来推进显然不可能。政策整合是生态旅游区域整合的主导力量，区域之间的体制壁垒不打破，区域合作的制度体系没有建立和得到完善，生态旅游区域合作必定困难重重。
(二)政府主导型合作模式削弱了生态旅游区域合作的动力
生态旅游区域合作主体涉及政府、企业、地方社区居民和民间组织，由此决定了生态旅游区域合作的强大动力就来源于多方主体利益共赢的实现。或者说，只有构建多方主体积极参与且利益得到保障的合作机制，生态旅游区域合作才能彰显出最大的活力与生命力。现实的问题是，上述参与主体社会属性和利益追求的差异，导致了不同主体在生态旅游区域合作中表现出多样化行为，政府成为了生态旅游区域合作的重要推动力量，企业等其他主体长期处于“被动”状态。而政府主导下生态旅游区域合作，其推动的形式更多的是体现在合作规划的制定、发展方向的指导、项目的审批与建设、政府间利益的协调、基础设施建设以及相关配套政策的支持等层面，对其他主体利益关注不够，如企业宣传、企业利益回报、旅游资源开发与地方居民生活环境的影响、地方居民因旅游发展创造岗位带来的收入、项目开发征地土地补偿、目的地居民后续发展等。这些问题的存在严重地削弱了非政府主体参与推动生态旅游区域合作的积极性，甚至还可能会引发相关的社会问题。
(三)松散型合作方式导致生态旅游区域合作成效不高
从中国生态旅游区域合作的现状来看，不少地方政府之间的合作大部分处于一种松散型合作的状态，其突出特点体现在生态旅游区域合作中重规模、重形式、重研讨、重宣言、重构想，主要通过举办学术研讨会、召开区域会议、签订协议与备忘录、扩大宣传、异地考察交流等方式来推动生态旅游区域合作和维系相互关系，但发展理念、利益平衡机制、协调解决机制、激励相容机制、运行保障机制、监管执行机制、空间作用机制、评价考核机制，⑥符合实际且可操作的具体措施及发展战略路线图没有跟上，⑦导致生态旅游区域合作在“形式”维系下“游离”，甚至部分规划、协议等被搁置或者因缺乏科学性和操作性而无法实行。
三、中国生态旅游区域合作机制的构建
(一)正确处理好政府与市场的关系，以人的发展为导向推进生态旅游区域合作
生态旅游发展对生态与旅游融合性及目的地居民利益维护的凸显，在更深层次体现为对人的发展所需要条件的满足，即服务于人的发展。中国全面深化改革的理念和思路已经转向要更加重视和改善民生，建立以人为本的经济发展方式，更加突出人在经济发展中的地位和目的性。基于经济发展理念与导向的变化，生态区域旅游合作也必须以人的发展导向为基础，这是方向和原则问题。政府是生态旅游区域合作关系的倡导者、区域合作政策的制定者、区域经济利益的协调者，在解决行政区划分割所主导的区域障碍、市场障碍、交通障碍、制度障碍等方面起到关键甚至是决定性的作用。⑧在中国现行基本经济制度和经济社会发展人本导向趋势下，生态旅游区域合作政府宏观调控的功能必须得到强化，这是南政府具有承担推动社会经济发展、保护生态环境、保障和改善民生、提供公共服务供给等职能决定的。企业追求利益最大化的原则，资本效益最大化的本性决定了企业必定会以自身利益为根本出发点;民间社会组织属于非政府组织，自有“权力”的不足决定了它们无法发挥对社会资源等的调配功能和缺乏足够的社会执行力;目的地居民是话语权缺失和生态旅游发展需要给以利益保障的对象，依靠上述主体作为根本力量来保障生态旅游区域合作中人的发展显然不可能。生态旅游区域合作作为旅游产业、生态环境保护、为地方居民谋利的综合性工程，依托政府为主体推进生态旅游区域合区理应成为最理想的选择。对于现实中深深困扰生态旅游区域合作的地方政府各自为政导致的恶性竞争、资源配置效率低下等问题，根源就在于以经济发展速度和经济总量扩大为主体的政府考核评价体系缺陷造成的政府推动经济发展的GDP导向性以及地方利益的博弈。可以预见，如果地方政府考核和经济发展的目的如果能够转向到促进人的全面自由发展、为人的发展服务本源上来，以是否有利于人的发展、怎么样促进人的发展、如何保障人的发展的成果作为经济发展的主要衡量标准，和对地方政府的主要考核依据，那么由追求经济增长、维护地方经济利益的各自为政等问题将会被极大削弱，不同地区政府经济发展的利益矛盾也必定得到进一步消除。强调政府在生态旅游区域合作的主导地位，并不是忽视和放弃市场的作用，也不是对市场在资源配置的决定性作用的否定与排斥。事实上，中国作为社会主义国家已经决定了中国的市场经济发展不同于资本主义国家，政府对市场的把控和驾驭是中国发展市场经济的重要原则，而不是让市场凌驾于政府之上。对于生态旅游区域合作的方向与原则、生态环境与文化保护、地方居民利益维护等事关经济发展环境、民生利益重大问题，政府是理应牢牢掌控和把握的。
(二)构建生态旅游区域合作立体化机制，增强生态旅游区域合作保障力
生态旅游区域合作的驱动力在于各方主体利益的保障与实现，保障力在于合作动力、合作过程、合作运行、合作监管等紧密衔接和共同发挥作用，拉动力在于各方主体的积极参与和密切配合。只有建立完善的立体化机制，实现各参与主体共同参与，从构想、规划、过程、运行到结果的紧密衔接和正确执行，生态旅游区域合作的可持续发展才能得到根本保障。首先，完善生态旅游区域合作的利益平衡与激励相容机制。政府部门在制定生态旅游区域合作的战略规划和相关政策时，要坚持互利共赢、政府与市场分工原则，在确保生态旅游发展方向不偏移、生态环境破坏最小化、地方文化保护最大化的基础上，充分尊重个体利益和保障各方主体利益，保证生态旅游区域合作成果合理共享。对于旅游企业，要通过制定统一系列的土地、财政、税收、工商、水利电力等政策，消除区域之间的制度壁垒，创建无障碍生态旅游区，引导和鼓励区域内部企业、区域与区域之间的企业共同开发建设生态旅游资源和相关项目;发挥政策优势，推进区域之间旅游企业联盟组建，培育和打造一批信用度高、服务质量好和竞争力强的品牌企业集团，带动生态旅游产业链的形成和扩大。对于目的地居民，既要保护地方生态环境和文化不被破坏，又要通过相关项目的开发建设，为他们提供更多的就业机会，在条件允许的前提下，优先吸纳他们到相关岗位中来。同时，要进一步规范地方旅游市场秩序，通过科学规划，为地方居民创建统一的就业市场，鼓励他们自主创业，为生态旅游发展和游客提供相关服务。考虑到目的地居民对本地的生态环境、文化、民俗等比较了解而且具有深厚的乡土感情，还可以经过政府或企业相关培训后，成立目的地居民讲解组织和市场管理组织，由他们承担部分旅游讲解服务和旅游市场管理职能。其次，建立多层次、多形式的合作协调决策机制。生态旅游区域合作不仅涉及不同区域政府，在同一区域中还涵盖林业、农业、交通、环保、旅游、水利电力等多个部门，对于相互之间的协调、矛盾的处理等市场和企业的力量难以企及，在此过程中政府是绝对不能缺位的。各区域政府、区域政府部门之间都应建立以地方负责人为代表的联席会议制度、协商制度等协调机制，重点解决合作发展规划及相关政策制定、利益协调、矛盾处理等问题。在此基础上，还应积极建立旅游行业、环保行业等协调组织和相关行业协会并积极发挥它们的协调组织作用，建立包括政府、企业、行业等为一体相互促进、相互补充的磋商协调体制。再次，健全参与主体行为约束机制。各区域政府之间、政府与目的地社区(村委)、政府与企业之间，企业与企业之间都必须通过具有法律效应的区域合作协议，明确规定各方应遵守的规则、违约责任、经济赔偿依据与标准，以行为约束来规制和防止生态旅游合作中的机会主义行为，保障生态旅游区域合作稳定健康发展。
(三)发挥大数据优势，推进生态旅游区域合作信息平台建设
旅游资源、社会资源整合与共享和旅游服务信息化是生态旅游区域合作需要解决的重要问题，也是生态旅游顺应经济社会发展、提高旅游服务质量、创新发展模式的有效途径。信息化时代，生态旅游区域合作必须跳出传统旅游的惯性思维，要把大数据的优势运用其中。2014年国家旅游局所倡导发展的智慧旅游，要求通过利用新技术创新旅游业发展模式，在管理、服务、营销方面加强旅游资源和旅游产品的整合与开发，提升旅游业服务水平，以全面信息化带动旅游业信息化，⑨其实质就是要发挥包括大数据在内的信息技术创新的作用，推动旅游业的转型升级和可持续发展。实践证明，大数据的发展和运用对整合、共享旅游资源、社会资源，满足游客个性化需求，促进旅游服务定制化，旅游信息平台建设，拓展旅游发展空间等具有巨大优势，生态旅游区域合作应充分运用好大数据优势来提升自身发展水平。重点是利用大数据优势，建立生态旅游资源联合网和相关信息平台，实行合作区域内旅游饭店、旅游交通部门、旅游集散中心、旅游管理部门、旅行社等联网，全面展现和推介生态旅游精品路线、特色品牌、生态环境、地方文化、目的地民族风俗，并提供互动交流、在线预订、社区服务等服务。基于包含上述内容在内的信息平台的作用在于，促进旅游信息流通和共享，增强合作利益相关者的信息交换和获取信息的便捷性，联动表现合作区域生态旅游资源的多样性和互补特色，促进相关区域生态旅游的联动发展;推进合作区域内生态旅游整体营销，培育区域生态旅游合作的联动力和强大的旅游市场推广力，提升区域鲜明的联合生态旅游形象，树立国际性生态旅游区域品牌;为游客旅游创造便利、降低成本和增强贴心体验，增强游客生态旅游吸引力。结合随着人们生活水平提高、交通日益发达、自助游散客不断增加的实际，合作联合体区域在生态旅游发展的过程中，还可以利用大数据优势，对精品旅游路线和项目推行合作区域“一卡通”生态游服务，该卡具有订票、住宿、饮食、娱乐、购物等结算功能，以此打造区域生态旅游品牌和增强合作区域之间的共同发展。
注释：
①杨彦锋、徐红罡《对我国生态旅游标准的理论探讨》，载于《旅游学刊》2007年第4期第74页。
②③④陈佳平《区域旅游合作的动力机制研究》，载于《特区经济》2010年第12期第151页。
⑤⑥宋子千《对区域旅游合作研究几个基本问题的讨论》，载于《旅游学刊》2008年第6期第76至77页。
⑦郑江宁、颜澄《区域旅游合作发展模式比较研究》，载于《生态经济》2008年第9期第109页。
⑧曹扬《进一步完善我国区域旅游合作机制》，载于《商业时代》2006年第1期第78页。
⑨陈丽军《智慧旅游背景下深化区域旅游合作的路径研究》，载于《中国集体经济》2014年第36期第145页。
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国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王宇光