我国资源型城市转型与可持续发展的困境及破解对策时间： 2015-09-25信息来源：支大林 作者：wl_admin 责编：
【摘要】资源型城市转型是指在资源型城市问题发生后，资源型城市重新培育主导产业，促进产业、经济结构多元化发展的过程。我国资源型城市数量众多、涵盖地域范围广阔、涉及人口数量庞大，多年累积的问题在短时期内集中凸显，转型压力巨大。文章通过对我国资源型城市转型与可持续发展政策推进的阶段及演进特征的梳理，总结出国家资源、能源刚性扩张需求与资源型城市多元发展目标的矛盾，资源型产业的自强机制与资源型城市发展接续替代产业的矛盾，资源型经济对创新的“挤出”与资源型城市转型亟需创新的矛盾等我国资源型城市转型与可持续发展面-临的主要困境，最后提出推进机制建设、破解效应障碍等具体的我国资源型城市转型与可持续发展困境的破解对策。
【关键词】资源型城市;转型;可持续发展;对策
资源型城市转型与可持续发展是区域产业开发、区域经济和城市发展研究的重要内容，是一个世界性难题。资源型城市转型是指在资源型城市问题发生后，资源型城市重新培育主导产业，促进产业、经济结构多元化发展的过程。资源型城市转型的目标是实现可持续发展。
资源型城市可持续发展的主动性表现为：资源型城市在开发利用自然资源谋求发展的过程中，既要满足当代人需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害，主动采取合理高效利用资源、提取资源消耗补偿金、发展接续替代产业、改善民生和保护生态环境等措施，实现经济、社会、资源、生态环境和城市功能的协调发展。
一、我国资源型城市的历史贡献与转型压力
目前，我国资源型城市共有262个，涉及28个省(市、区)、126个地级行政区、62个县级市、58个县、16个市辖区(开发区、管理区)，涵盖国土面积391万平方公里，占全国国土面积的40.71%;涉及城乡人口4.99亿，占全国人口比重的36.8%;成长型城市和再生型城市54个，成熟型和衰退型城市208个，成熟和衰退城市占资源型城市总数的79.77%。
资源型城市曾经是我国城市体系中最重要的组成部分，在提供初级资源产品、构建国家工业体系、支持现代化建设等方面做出巨大的贡献，但是，这是以牺牲自身的可持续发展能力和生态环境遭到严重破坏作为沉重代价的。资源型城市发展早期，高速发展的光环荫蔽了其诸多固有的弊端和问题，随着对自然资源不计成本的掠夺式开发愈演愈烈，这些问题逐渐凸显出来：城市发展对资源依赖过重，“一业独大”问题突出，经济结构不合理，发展后劲严重不足;自然环境遭到严重破坏，地质隐患频发，居民生产、生活环境质量急剧下降，生态保护压力巨大;失业率高居不下，就业压力沉重，贫困现象多发，社会民生问题突出;地方财政举步维艰，转型资金十分匮乏，等等。我国资源型城市数量众多、涵盖地域范围广阔、涉及人口数量庞大，多年累积的问题在短时期内集中凸显，转型压力巨大。
二、我国资源型城市转型与可持续发展政策推进的阶段及特征
对于资源型城市问题，党和政府高度重视，积极进行制度与顶层设计，采取了资金扶持、技术支持、产业支撑、机制保障等重大举措，推动资源型城市转型发展。
(一)我国资源型城市转型与可持续发展政策推进的阶段
第一阶段：2001年3月～2007年10月，国务院确定阜新为全国第一个资源枯竭城市经济转型试点城市，资源型城市经济转型试点工作由此展开。
2001年3月，全国人大九届四次会议批准的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》开始关注资源型城市问题，提出：“积极稳妥地关闭资源枯竭的矿山，因地制宜地促进以资源开采为主的城市和大矿区发展接续产业和替代产业，研究探索矿山开发的新模式。”同年12月，国务院召开专门会议研究辽宁阜新资源枯竭城市的经济转型问题，并将阜新确定为全国第一个资源枯竭城市经济转型试点城市，资源型城市经济转型试点工作由此展开。2003年10月，国务院发布的《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》指出，“资源型城市经济转型是老工业基地调整改造的重点和难点”，要求有关部门研究制定支持资源型城市经济转型的政策措施。2004年4月，国务院成立“振兴东北办”，把促进资源型城市可持续发展作为老工业基地振兴的重要工作。经国务院同意，先后选择大庆、辽源、白山和盘锦等不同类型、不同开采阶段的资源型城市作为经济转型试点，并就矿山破产引发的群体上访、棚户区改造等问题会同有关部门进行调研，向国家提出有关建议，率先启动中央下放地方的煤矿棚户区的改造工作。2006年3月，全国人大十届四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出：“建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，抓好阜新、大庆、伊春和辽源等资源枯竭型城市经济转型试点，搞好棚户区改造和采煤沉陷区治理。”10月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，把“建立健全资源开发有偿使用制度和补偿机制，对资源衰退和枯竭的困难地区经济转型实行扶持措施”作为“落实区域发展总体战略，促进区域协调发展，构建社会主义和谐社会”的重要内容。
第二阶段：2007年10月～2012年1月，国务院下发《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，资源型城市转型由试点进入全面铺开阶段。
2007年10月，党的十七大报告提出：“加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力”，“帮助资源枯竭地区实现经济转型”。同年12月，国务院下发了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(国发[2007]38号)，文件明确了资源型城市可持续发展的阶段性目标，即在2010年前基本解决资源枯竭城市存在的突出矛盾和问题，2015年前在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。该文件成为我国第一个专门针对资源型城市可持续发展问题的综合性政策文件，标志着资源型城市由转型试点进入全面铺开阶段。此后，2009年国务院的《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的意见》(国发[2009]33号)，2010年通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，都把“帮助资源枯竭地区实现经济转型”、“促进资源枯竭地区转型发展”作为政府重要工作提出来。
第三阶段：2012年1月至今，国务院发布《全国资源型城市可持续发展规划(2013～2020年)》，更加强调资源型城市的可持续发展。
2012年1月，国务院通过的《东北振兴“十二五”规划》提出：“促进资源型城市可持续发展。大力发展接续替代产业，着力解决历史遗留问题，建立可持续发展长效机制。”11月，党的十八大报告指出：“全面促进资源节约。”“加强生态文明制度建设。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出：“要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。
“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。”“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。”“健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革。”“对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。”12月，国务院发布《全国资源型城市可持续发展规划(2013～2020年)》(国发[2013]45号)明确“到2020年，资源枯竭城市历史遗留问题基本解决，可持续发展能力显著增强，转型任务基本完成。资源富集地区资源开发与经济社会发展、生态环境保护相协调的格局基本形成。转变经济发展方式取得实质性进展，建立健全促进资源型城市可持续发展的长效机制”。
(二)我国资源型城市转型与可持续发展政策的演进特征
从2001年12月，国务院召开专门会议研究辽宁阜新资源枯竭城市的经济转型问题，并将阜新确定为全国第一个资源枯竭城市经济转型试点城市，资源型城市转型工作纳入国家重要议事日程，到2013年12月，国务院在《全国资源型城市可持续发展规划(2013～2020年)》中明确提出“到2020年，资源枯竭城市转型任务基本完成”的目标，我国资源型城市转型与可持续发展工作，由点到面稳步推进，制度安排与政策支持体系不断系统和深化。
一是对资源型城市转型的地位和重要性的认识不断上升。从单一的资源型城市转型问题，上升到东北振兴的突破口，再到全面建设小康社会的重要内容，并成为实现“五位一体”战略的关键。
二是对资源型城市政策支持的覆盖面不断扩大。从资源型城市的界定来看，标准逐渐放宽，范围扩大，从2001年确定的第一个资源枯竭型城市扩展到2011年的69个资源枯竭型城市，从2004年确定涉及19省的118个不同类型的资源型城市，到2013年确定涉及28个省的262个不同类型的资源型城市。政策支持对象由资源枯竭型试点城市逐步涵盖到不同区域、不同产业类型、不同成长阶段、不同级别(市、县级市、单列县、县、独立工矿区)的全国资源型城市。
三是资源型城市转型与可持续发展的机制不断完善。从最初提出带有补偿和援助性质的两个机制，即资源开发补偿机制、衰退产业援助机制;到提出利益、补偿的三个机制，即资源要素价格的形成机制、资源开发利益的分享机制、生态环境的补偿机制;再到系统提出约束、利益和补偿的五个机制，即开发秩序约束机制、产品价格形成机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制、接续替代产业扶持机制，形成了事前约束规范、事中补偿扶持、事后持续发展的系统性发展机制，由被动的带有补偿和援助性质的转型机制向主动的可持续发展的长效机制过渡。
三、我国推进资源型城市转型与可持续发展取得重大成就
在国家一系列重大政策的推动下，国家发改委设立了资源型城市吸纳就业、资源综合利用、发展接续替代产业和多元化产业体系培育的中央预算内投资专项，中央财政给予资源型城市财力性转移支付，并给予棚户区改造以政策支持，国家开发银行设立资源型城市可持续发展专项贷款，积极筹建资源型城市可持续发展准备金，极大地推动了我国资源型城市转型与可持续发展。
(一)产业趋于多元发展，“一业独大”正在改变
全国资源型城市通过采取产业延伸、产业更新、产业复合等多种模式，积极推进产业转型，经济增长对采掘业的依赖逐步降低，产业结构不断优化，接续替代产业得到进一步发展，资源型产业“一业独大”的局面正在改变，具有较强竞争优势的特色产业逐步形成。产业的多元化发展，推进了经济结构的优化，对城市经济发展的带动力不断增强。前三批69个资源型枯竭城市的经济总量由2001年的4383.30亿元，增加到2007年的11210.90亿元，2012年再增加到24567.59亿元，占全国GDP的比重也分别由4.0%增加到4.22%、4.73%;财政收入由2001年的251.057亿元，增加到2007年1224.593亿元，2012年再增加到2601.707亿元。
(二)民生事业进展明显，社会矛盾得到缓解
2008～2012年，前两批资源枯竭型城市的城镇人均可支配收入由10847元增加到15080元，年均递增11.6%;就业培训269万人，新增就业318万人;城镇社会保障水平不断提高，最低生活保障标准与2007年相比平均提高51%;城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗保险参保率均达到90%以上;棚户区改造面积超过8700万平方米，惠及200万户困难居民。
(三)生态破坏得到抑制，城市生态环境向好
2008～2012年，中央财政累计为矿山地质环境治理重点工程安排资金68.4亿元，治理矿山地质环境7.6万公顷。
一些资源型城市已经成为“园林城市”、“宜居城市”、“生态城市”，区域性中心城市的作用显现，对周边农村集镇、小城市的辐射和带动效应增强。
(四)体制改革逐步深化，综合实力大幅增强
在国家政策支持体系逐步完善的背景下，资源型城市推动转型的体制改革和机制建设不断深入。从中央到地方成立转型发展领导机构，逐步理顺矿(林)地矛盾，积极推进资源税改革试点;分离国有资源型企业的社会职能，以产权制度改革为核心，逐步建立现代企业制度;降低进入门槛，鼓励民间资本参与资源型城市转型，经济活力不断迸发，综合实力大幅增强。2007～2010年，前两批资源枯竭型城市的地区生产总值年均增长13.2%，高于全国平均水平3.5个百分点;人均地区生产总值年均增长12.6%，高于全国平均水平3.7个百分点;地方一般预算收入年均增长20.6%，与2007年相比翻了一番。
(五)转型取得阶段成果，积累宝贵转型经验
资源型城市转型发展的阶段性成果，为全面推进资源型城市转型与可持续发展提供了宝贵经验。
这些经验是：改善民生是转型发展的根本，结构调整和优化是转型发展的关键，体制改革和机制建设是转型发展的前提和保障，政府和市场并重是转型发展的基本方略，统筹推进和重点突破是转型发展的具体策略。
四、我国资源型城市转型与可持续发展面临的困境
尽管资源型城市在产业转型、经济转型、社会转型、生态保护等方面取得了阶段性成就，但资源型城市的转型发展仍然困难重重，面临诸多的矛盾和挑战，资源型城市可持续发展正处于关键的攻坚阶段，这既需要国家持续的财力支持，更需要尽快建立资源型城市可持续发展的长效机制，并切实指导转型实践。
(一)国家资源、能源刚性扩张需求与资源型城市多元发展目标的矛盾
我国正处于工业化中后期和全面建成小康社会的关键阶段，伴随着经济社会的迅速发展和人民生活水平的快速提高，对资源、能源的需求也在不断增强。而要保障国家重要战略资源和能源的基本需求，降低能源需求的对外依存度，就需要统筹扩大生产和减少消费以平衡能源生产能力与消费水平之间的缺口。技术创新的基本规律决定了提高资源使用效率是一个长期的过程，与此同时，“发展仍是解决我国所有问题的关键”，我国资源和能源的刚性扩张性需求在短期内难以得到根本改变。
所以，至少从短期看，为保证资源、能源的刚性需求和国家战略安全，资源型城市仍然需要继续承担供给资源、能源的责任和压力。而在开采技术水平不能迅速提高、资源和能源粗放型生产模式又很难改变的条件下，必然会伴生生态环境的继续恶化，从而阻碍资源型城市多元化发展目标的实现。因此，资源型城市很难兼顾资源型产业与非资源型产业、眼前利益与长远利益、经济增长和生态保护。
(二)资源型产业的自强机制与资源型城市发展接续替代产业的矛盾
产业转型是资源型城市转型与可持续发展的关键，产业多元化发展是资源型城市转型的根本途径和目标。在资源开发制度、资源产权及交易制度、资源收益分配制度及人力资源开发制度有所缺失的条件下，资源开发的初始阶段，受周期性经济扩张、市场价格上升等因素影响，资源富集地区的资源型产业的利润率远高于社会平均利润率，对生产要素形成强大的吸纳效应、黏滞效应和锁定效应，呈现资源财富快速增长的“资源繁荣”景象，从而将资源型区域锁定在资源生产、加工和服务上，进而陷入“资源优势陷阱”。资源型产业的这一“自强机制”，使得其他生产要素成为资源优势的附属，从而制约资源型产业向非资源型产业的转型;从长期来看，当贸易条件和生态环境严重恶化时，资源主导的经济活动方式，会使经济要素的流动方向与配置方式发生扭曲，技术创新活动被抑制，最终使经济走向低迷，陷入“资源诅咒”。
现阶段，我国处于成长期、成熟期的资源型城市仍在过度依赖资源。从短期来看，资源型产业的投资收益率相对较高，但长期而言，资源型产业总会面临资源枯竭，投资收益下降，从资源繁荣走向衰退。因此，发展路径依赖效应和资源型产业自强机制严重阻碍着接续替代产业成长和产业结构的优化，制约着资源型城市多元产业体系形成，与资源型城市转型发展的战略目标构成了严重冲突。
(三)资源型经济对创新的“挤出”与资源型城市转型亟需创新的矛盾
资源型城市追求资源开发的规模化几乎成了其降低开发成本、追求高额利润、提高产业竞争力的铁定法则。这种资源开发的短期效应，使资源型企业缺乏技术创新的动力，不利于创新环境和创新体系的形成。
首先，快速发展的资源型产业客观上抑制了非资源型产业的技术进步、管理创新和人力资源开发，障碍了创新活力以及城市对创新环境与创新文化的形成和创新人才的培育，进而导致了资源型城市创新能力和创新活力的严重不足。其次，由于资源型产业的资产专用性较强，产品中凝结的技术性要素少，前后向正外部性都不大，造成资源型经济对技术的需求相对较弱，致使资源型城市的技术进步动力不足，技术创新缓慢。再次，资源型产业对人才没有紧密的吸附效应。由于资源型经济对从业人员的技术要求相对较低，造成资源型城市人才竞争力较弱，人才资源存在结构性短缺。
资源型经济所具有的对人才、技术和创新活动的挤出效应，使资源型城市在产业发展、产品更新换代、新产品开拓、成本优势上缺乏人才、技术和创新活动的支撑，使得资源型城市难以摆脱对资源的过度依赖，难以将发展动力转向人力资源开发和技术创新驱动。同时，对于资源型城市，大量资源的流出并不能换取等额的财富，也不能换来与之相对应的资金、人才和技术的流入。GDP流动规律表明，正常的净流出是基于基础设施较完善、自然条件较优、科技文化水平较高、交通较便利等优势，形成较为稳定的原材料、资金、人才、技术的流入和货物、服务等流出的循环格局。但是，资源型城市的资源流出更大程度上是政府干预的结果，不利于资源型城市自身产业链条的延伸，会造成大量附加经济价值从资源流出的上游资源地区向资源流入的下游发达地区转移，经济利益的大量流失，会造成资源型城市投资不足，缺少能够拉动经济的高科技项目，城市发展后劲不足。
(四)资源开发所伴生的生态破坏与资源型城市生态优化目标的矛盾
在巨大的市场需求和高额利润驱动下的资源大规模、粗放式开采，必定带来生态环境的严重破坏。由于财富积累和经济增长成为最主要的目标，资源赋存条件好的地区，矿山企业异军突起，形成了大规模、高强度、群体化的资源开发局面，许多资源型城市，因矿而兴，因矿而建，矿上建城，城下采矿。到20世纪90年代后期，环境污染、生态衰退、资源枯竭等资源型产业的外部性问题已经凸显。
据统计，全国每年工业固体废弃物排放中，85%以上来自矿山开采;现有固体废矿渣积存量高达60亿吨～70亿吨，其中仅煤废渣就有30多亿吨;煤矿排放的废水每年达26亿吨，废气达1700亿立方米;311平方公里的沉陷区亟待治理，占总治理面积的86.4%。我国已经成为世界上环境污染最严重的国家之一。因此，如何在发挥资源优势、依托资源开发过程中，在不断增加财富与增强资本形成能力和转化能力的同时，有效防范和高标准治理矿业开发和加工转化中的环境污染和生态破坏问题，成为资源型城市所面临的巨大挑战。建立资源开发、技术进步、产业转型、环境保护、生态修复之间的良性互动关系，并尝试建立相关的制度安排和长效机制，成为推动资源型城市转型发展的不二选择，舍弃任何一方都可能使转型发展最终归于失败。
尽管中央政府提出资源型城市可持续发展“五大机制”建设，但就目前来看，促进资源型城市可持续发展的长效机制尚未完善，还不能发挥应有的作用。现行体制以及国家的援助政策对资源型城市转型仍存在较多障碍和局限性。矿山与林场均归部门所有，难以形成统一的开发规划，地方政府与林矿管理各自为政，不能统筹使用与合理配置经济要素;现行政策对资源型城市尚未能完全做到区别对待和分类指导，尤其是对处于不同生命周期的资源型城市，政策援助的方向和目标、支持领域以及政策效果评价没能显示出应有的不同和差异。
(五)资源型城市转型发展路径的政府依赖与发挥市场主导作用的矛盾
我国绝大多数资源型城市兴起于计划经济时代，政府力量为主导，国有企业占主体，建立起的资源型产业具有较大的发展惯性和超强的稳态性，普遍存在“矿城一体”、“企政合一”现象。企业管理城市，企业功能等同于城市功能，计划色彩和政府烙印浓重，其市场的应变性、适应性和可控性较差。因此，资源型城市问题属于“工伤”，与早期工业化过程中的资源动员体制形成的地区专门化、经济建设型政府的后遗症以及国家不尽合理的税收制度紧密相关，中央政府理应负有历史责任和制度责任。事实上，国家也确实承担起了“公费医疗”的责任，为资源型城市提供资金援助和政策扶持，许多资源型城市也因此把争取国家资金支持和政策优惠当作资源型城市转型发展的重要工作。
这就使资源型城市转型发展像其形成之初一样，带有强烈的“政府主导色彩”，其扶持资金主要用于棚户区改造，“输血式”特征明显，“造血‘式”功能不强;项目支持的“嵌入式”色彩鲜明，缺乏本土化基础，带动民间资本参与转型发展的能力和意愿不强。
事实上，资源型城市与率先实行市场经济体制的城市不在一个起跑线上，只依靠市场经济的办法不可能完成资源型城市的成功转型，国家应该从资金和政策上支持资源型城市转型发展。但是，又不能过分强调政府的作用，也要充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，政府和市场的作用不可偏废。
五、我国资源型城市转型与可持续发展困境的破解对策
(一)推进“五个机制”建设
资金短缺是资源型城市转型的直接面临的最大困难，而缺乏长效机制则是所有资源型城市转型发展的深层难题。中央财力性转移支付资金可以在短期内缓解资源型城市转型的资金短缺问题，但不能从根本上解决资源型城市的可持续发展问题。因此，要实现资源型城市的可持续发展，必须加快建立资源型城市可持续发展的长效机制。
从长效机制建设来看，要尽快在全国范围内建立起资源型城市可持续发展长效机制，包括资源开发秩序约束机制、产品价格形成机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制、接续替代产业扶持机制等五个机制。
对不同成长期限、不同区域、不同产业类型的资源型城市，其发挥作用的侧重点应该有所区别。一是对于成长、成熟期的资源型城市，应该重点发挥资源开发秩序约束、产品价格形成、利益分配共享机制的作用;而对于资源枯竭型城市，应主要发挥资源开发补偿、接续替代产业扶持机制的作用。二是对于不同区域的资源型城市，国家应实行灵活的资金扶持和政策优惠，中央和地方合理分工，中央财力转移支付应更多的指向落后地区、边远地区和远离市场的资源型城市。三是在增加保障性政策资金的基础上，政策资金的投向、使用应由民生事业为主逐渐转为以产业转型为主。四是对于节能减排、生态功能、两型社会建设具有重大意义的森工类资源型城市，应积极推进碳交易，使其转化为现实资本，加快实现森工类资源型城市转型和可持续发展。
从财力支持来看，中央财力性转移支付既要照顾到区域差异，处理好重点区域与一般区域的关系;也要分清城市类型，处理好资源衰退、枯竭型城市和资源成长、成熟型城市的关系，以及资源型城市内部的中心城市和问题城镇(如独立工矿区)的关系;还要把握好资金支持的时间跨度，处理好长期支持和短期支持的关系;更要注重资金支持与项目支撑、机制建设互相搭配，处理好“造血式”培育和“输血式”扶持的关系。
同时，还要正确处理政府财力支持与长效机制建设的关系，必须把资金支持的启动效应和机制建设的长期效应结合起来，从区域差异、城市类型、时间跨度上分清主次和先后关系，发挥它们各自的长处，从而实现资源型城市的可持续发展。从区域差异看，金融机构存差过大、资金外流严重的落后地区，理应属于资金支持的重点区域，在资金支持启动转型的基础上，再逐步考虑构建可持续发展长效机制的问题;即使长效机制建设提上议事日程，也不是一蹴而就，而是先考虑构建“造血式”衰退产业补偿机制和“输血式”生态补偿机制，而后再考虑其他机制的建设。从资源型产业的发展阶段来看，处于成长、成熟期的资源型城市主要是及早构建可持续发展长效机制的问题，特别要及早构建资源性产品价格形成机制。因为该机制的构建不仅能够降低价格扭曲导致的短缺风险，而且有利于抑制不合理需求，促进资源型城市经济结构的优化和发展方式的转变，从而也为其他机制(如利益分配共享机制、生态环境补偿机制)的构建奠定基础。对于处于衰退、枯竭期的资源型城市而言，短期应更多的发挥资金支持的启动效应，长期则应着重长效机制的建设。同时，资金支持要实行普惠性，既照顾到“中心城市”，也要照顾到“问题城镇(如独立工矿区_)”;还要与项目支持相结合，重点培育接续替代产业，在此基础上着力构建“衰退产业援助机制”。对于节能减排、生态功能、两型社会建设具有重大意义的森工类资源型城市而言，应资金支持和机制建设并重。如大小兴安岭地区、长白山林区，一方面国家应按照主体功能区要求建设“森林生态功能区”，通过长期的财政拨款让林业工人公平享受经济发展成果;另一方面国家应尝试建立碳交易制度，把造林增加的“固碳量”与停伐及抚育营林所形成的“碳库建设效应”等同起来，并在地区之间的碳交易中转化为现实资本，使森工类资源型城市尽快走出困境，实现转型和可持续发展。
(二)破解“四个效应”障碍
资源型城市具有产业锁定、外部性、挤出创新、财富流失等四个显著的效应，这些效应不同程度地阻碍着资源型城市的转型与可持续发展，因此，破解“效应障碍”已成当务之急。
1.推进产业多元化，破解锁定效应
通过接续替代产业发展机制建设，推进产业深化、升级，资源型产业与非资源型产业融合发展，实现产业多元化，破解产业锁定效应。
一是产业升级。依靠技术进步实现产业素质与效率的提升，包括生产要素的优化组合、技术水平和管理水平以及产品质量的提高。
二是产业延伸。根据资源型产业类型不同，在横向上向产业基础和技术大体相同、具有一定地方优势的产业领域拓展，寻求生产要素在产业间横向转移的可能性;在纵向上可在原有产业链的基础上进行延伸，增加产品的加工深度，提高资源的附加价值。
三是产业配套。从区域发展的产业条件出发，围绕区域主导产业和龙头企业，实现生产、经营和销售中具有紧密联系的上下游产业、产品、人力资源、技术资源、消费市场主体的相互支持。
四是产业融合。这是一种扩散性的技术创新，打破原有的产业边界，降低传统行业间的进入壁垒，为企业提供扩大规模、开发新产品和新服务的商机，促其产生新的产业发展模式、行业规则和管理机制。
五是产业嬗变或蜕变。选择合适的新型产业，直接在资源型城市植入，建立新的区域产业体系，彻底改变资源型城市对原有资源的依赖。这主要适用于那些资源开发成本很高、资源即将枯竭的资源型城市，或即将完成转型的资源型城市。
2.规范资源开发利用，破解外部效应
通过确立绿色考核、开发约束与生态修复机制，规范开发资源，集约利用资源，补偿修复生态环境，破解外部效应。一是实行资源开发预防，实现资源开发的“节量”、“减量”。开发前以绿色标准制定合理的开采规划，预估可能造成的生态环境破坏，采取防范性措施;对伴生、共生资源的破坏进行评估，采取保护或实施共同开采。开采中、开采后，要对事前预防进行适时跟踪，以绿色指标检测实施效果，实施绿色认证。二是集约利用资源，发展循环经济。提高资源利用水平，可以缓解经济增长对生态环境的依赖，还可以“减排”、“降损”。基于资源利用层次性差异，实现资源集约利用的侧重点也有所不同。微观层面，要以企业清洁生产和资源集约利用约束为重点，实现资源利用的“小循环”;中观产业层面，要以产业生态化、园区化为载体，加强产业纵向(上下游)、横向(产业间)关联性，实现资源利用“中循环”;宏观层面，整合企业生产与产业生态化，发展循环经济，实现资源在经济系统内的“大循环”。三是资源开发中的生态补偿及事后的生态修复。从内容上看，明确生态修复目标，注重功能性生态补偿，实现“人工生态”与“自然生态”相结合;从过程来看，需强调动态补偿。依据“谁破坏，谁治理”的原则，对生态环境补偿及修复的实施效果，实行过程式监测，以生态功能的恢复作为生态环境补偿实施的结束点。
3.推动产业和科技融合，破解挤出效应
基于资源型城市存在的产业结构难题、资源利.用与生态环境难题，科技创新要以绿色技术创新为导向，构建资源型城市绿色技术创新融合机制，规避挤出效应的发生。资源型经济的典型特征就是对资源开采及初级加工产业的依赖，而通过绿色技术创新，既能对资源进行精深加工，提高资源产品附加值，促进经济增长;同时，又能改变资源利用方式，提高资源利用效率，减缓资源耗竭性，降低矿产开发的外部性，改善生态环境。一是改善城市创新环境，完善城市创新体系。需要政府加大投入，增加科技创新投入的供给，尤其是对于创新中具有公共品性质的基础设施、创新平台等方面加大投入，在全社会形成有利于创新的氛围。二是建立创新主体激励机制，激励企业、大学、科研机构将资本、人才用于科技创新，提高创新主体的创新动力与能力。三是坚持绿色技术创新导向。在产业多元化过程中，在资源产业部门与非资源产业部门的技术创新中，要以绿色技术创新为导向，强化对绿色创新的需求;在产业布局上，通过园区建设等方式培育产业集群，改善产业集群的成长环境，发挥技术创新的溢出效应，形成创新型的产业集群;突出资源利用与生态环境修复对绿色技术的需求，鼓励通过绿色技术创新实现绿色开采、共同开采、循环经济、生态环境修复。四是完善绿色技术创新的制度与政策体系。要在投资补贴、税收、土地、奖励等方面建立相应的制度与政策，用制度来保障科技创新的资本和人才的投入，以及企业等创新主体的创新行为。
4引导吸纳资源财富当地资本化，破解财富流失效应
通过健全资源价格形成机制和完善利益分配机制，引导和吸纳资源财富转化为资本注入当地产业，破解财富流失效应。一是确立绿色发展理念下的经济发展考核机制，强化绿色理念，将绿色GDP作为主要的考核指标，摒弃以资源和环境代价换取经济增长;二是确立完全成本与价格形成机制，将资源、环境成本纳入资源产品价格形成体系中，提高资源使用成本和效率;三是理顺资源产权体系，改变因所有权与开采权分离导致的资源所有者与资源开采者目标不一致的现象;四是完善收益分配机制，改变资源开采者对经济效益最大化的追求，实现国家、企业、生态效益与经济发展的统一。
(三)选择“三个方向”并进
资源型城市转型发展有三种路径选择。一是“转变”。资源型城市立足现有资源，围绕主业，实施深度开发和相关产业多元化的发展战略，即推进资源型城市产业由“一业独大”向“多元产业”转变。二是“转向”。发展与资源型产业不相关的产业，重新培育主导产业，资源型城市走综合发展道路，推进资源型城市产业由“资源型”向“非资源型”转变。三是“转移”。对那些无接续资源、区位条件不利、难以发展其他产业、转型成本过高的资源型城镇实施整体迁移，即通过人口迁移，实现“退城”。
对处于不同发展阶段、不同产业生命周期的资源型城市和独立工矿区，其转型路径的选择应有所区别，应根据自身特点实行转型、转向和转移的分类指导政策(如下表1所示)。
(四)发挥“两个调节”作用
资源型城市的可持续发展，一要靠城市自身组织功能，通过发展接续产业，开展二次创业，实现经济结构转型;二要靠外部动力，主要是中央政府的支持。资源型城市与率先实行市场经济体制的城市不在一个起跑线上，完全依靠市场配置资源，资源型城市不可能完成转型;同样，主要依赖政府的支持，资源型城市也很难实现可持续发展。对于资源开采潜力较大的城市，应充分发挥市场和企业的作用;而对于资源已经或濒临枯竭的城市，政府要抓紧组织实施经济转型，尤其对资源型矿镇的转型要纳入政府规划，给予必要的援助。
同时，还要注意中央政府与地方政府之间的责任划分。中央政府应从政策上支持资源型城市发展接续产业，有针对性地加大资源型城市的重点项目投入，为资源型城市提供财政、税收方面的特殊优惠政策;要通过财政转移支付承担资源型城市的部分社会保障和生态治理成本，加大对资源型城市的反哺力度，以提高资源型城市的可持续发展能力。同时，地方政府正确选择发展模式，不同类型、不同发展阶段的城市应采取不同的发展模式，要因地因时制宜，制定科学的发展规划;要抓住国家支持资源型城市和地区发展的机遇，重点解决产业结构调整、劳动力就业和生态环境整治。
充分发挥“两个调节”作用，就是既要强调政府的资金支持、政策优惠、机制建设等作用，又要强调市场在资源配置中的作用，实现政府和市场两种调节方式作用的有机结合。
(五)确立“一个评价”体系
建立资源型城市和地区的绿色政绩考核评价体系。在评价资源型城市或区域的社会生产力发展的同时，也评价它们的自然生产力的消长，以解决资源、环境与经济的和谐发展。构建资源型城市和地区的绿色GDP核算制度，将资源耗减、环境污染与生态恶化造成的经济损失加以货币化，纳入国民经济资产负债核算体系。推动资源型企业建立绿色会计制度，以货币形式表现资源型企业对资源环境的损耗和补偿。
具有中国特色的资源型城市转型是一项极其复杂的系统工程，需要正确处理好城市转型发展所涉及的各种矛盾和问题，既包括国家资源能源安全战略需求与城市转型多元化目标等宏观战略层面的矛盾，也包括诸如区位劣势与区域竞争、转型高成本与低补偿等具体问题。不是所有的资源型城市都有条件实现转型，个别城市转移也是客观必然。正确处理好这些矛盾和问题，是探索解决我国资源型城市转型发展的重要前提，这不仅对推进我国资源型城市可持续发展和新型城市化进程具有重大意义，对其他国家资源型城市的可持续发展也具有借鉴意义。