“中间层不作为”阻滞改革深入推进？时间： 2015-09-25信息来源：张俊伟　作者：wyg_admin　责编：

　十八届三中全会规划了新时期全面深化改革的蓝图。会后，在中央全面深化改革领导小组的坚强领导下，各方面的改革都取得了明显进展。但也不可否认，一些改革举措并没有达到预先设定的目标。由此引发了人们对改革推进机制等的探讨。

　　当前，一种很流行的观点，就是认为改革遇到了“肠梗阻”。持这种观点的代表人物新加坡国立大学教授郑永年。他认为，上世纪80年代和90年代，中国改革取得显著成功，根本原因就在于充分调动了中央和地方两方面的积极性。中央有改革的决心和宏观改革理念，而各部委、各省市则很积极地把中央的理念和决策落到实处。各地区、各部门到处试点、彼此竞争，就形成了相互促进的局面。而本轮改革在实现中央集权、提高决策层改革意愿的同时却出现了“中间层不作为”的局面。“在今天中国的问题就是中层不作为，使得顶层的政策理念不能有效转化为切实可行的政策和制度，把理念转化为现实”。他指出，市场化绝不意味着在经济生活中政府不需要扮演重要角色，而是政府角色要发生转型。由于政府有关部门的缺位，改革过程出现了把市场化改革等同于简单放低市场准入门槛的误区。由此推论到，在中间层没有积极行动起来的背景下，直接把抽象的政策概念直接演变成微观层面的个体经济行为，必然会出现问题。他还进一步得出结论：中国改革能否成功，就取决于能否动员中间层，发挥中间层的改革动力。可事情果真如此吗？

　　改革，顾名思义就是自上而下的重组和重构。由于社会生活是由无数小系统耦合而成的复杂系统，不论是涉及全面改造的系统性重构，还是仅限于局部子系统的专业性重构，改革都是一个“有破有立”的过程。在这个过程中，决策层是改革的发起者、策划者和推动者。因此，必要的集权、较强的执行能力，是改革取得成功的前提之一。但问题在于，作为改革重要依托的行政体系有时恰恰也是改革的对象，各级行政官员在改革中是利益受损方。这就使推进改革面临着错综复杂的局面。

　　大家对上世纪80年代的改革津津乐道，其实并不具有代表性。以农村联产承包制改革为例。一方面，它是帕累托改进式改革；在这场改革中，农村(农民、集体)、城市(市民、工商业)和国家(政府)都获得了利益。就是最高统治集团，他们虽然面临着传统意识形态“走资本主义道路”的批评，也从目的论的角度获得了意识形态辩论的胜利(如：社会主义的本质是解放生产力、发展生产力，实现共同富裕；贫穷不是社会主义等)，也因为改善了人民的生活而进一步强化了执政基础。在这场改革中，所有社会群体的利益都得到了改进。另一方面，它是增量式改革。农业是传统产业，在农业领域引入市场机制，既不会与原有计划经济产生严重冲突，也不会迫切提出建立市场经济管理体系的政策要求。所以，其改革显得十分简单，好像政府只要“放开”就行了。改革经验也可简单地归纳为“一放就灵”。

　　随着改革的深入，这样的改革“肥肉”很快就被吃光了。改革本身所蕴含的利益调整、“有破有立”的内涵日渐突出。在短期内，人们可以忽略这一点，但其“副作用”会随着时间的推移而逐渐显现出来。例如：放弃政府投入责任，推动医院负债经营，为“看病难”、“看病贵”埋下了伏笔；在监管缺位的背景下鼓励发展农村合作金融，招致了上世纪90年代后期农村合作基金的大范围破产；持续压缩政府规模阻碍了政府职能转变，为假冒伪劣产品泛滥、消费者对国产商品和服务的质量缺乏信心埋下了伏笔，等等。要改变上述局面，就必须切实树立系统观念、全局观念，在统筹谋划，确定蓝图的基础上，分清主次，明确先后，有序推进各项改革。单兵突进固然会因为掣肘太多而走不远；齐头并进则会因为全面出击而招致改革力量过于分散，并且会因为在打破既有平衡的同时未能及时建立起新平衡而招致社会混乱。齐头并进战略也有可能使改革陷于夭折。

　　现代市场经济都是市场经济和政府调控的结合。在政府和市场的关系中，政府又占据着主导地位，所以，市场化改革的核心就是转变政府职能。在我国由计划经济向完善市场经济转型的过程中，政府职能的演变在不同时期体现出了不同的特点。上世纪80年代，政府职能演变的特点是“退”。中央向地方“放权让利”，政府向企业“放权让利”；上世纪90年代，政府职能演变的特点是“重构”。通过重构政企关系、银企关系以及政府间分配关系，搭建起市场经济的基本框架；本世纪前10年，政府职能演变的特点则是“进”。针对日益突出的“市场失灵”问题，加强政府在教育、科技、环境保护、养老、医疗、最低生活保障等方面的职能。并且，在强化政府职能的过程中，由于政府采用了一些传统的手段而引发了部分人士关于“体制回归”的疑虑。当前我国政府职能的调整，是在继承前三十年政府职能演变成就的基础上展开的(也是针对其缺点和不足而展开的)，是“进”和“退”的结合，其具体内容就是“简政放权、加强监管、强化服务”。在这里，我们看得更加清楚：政府不仅是改革的对象，更是改革的依靠力量，是实现改革目标的抓手。我们只有把政府改革放到中心位置上，把转变政府职能作为整个经济改革的突破口，才能使经济体制改革有一个光明的前景。

　　让我们再次回到金融自由化改革的题目上。金融是市场经济的核心，也是要求政府有效履行职能的关键领域。金融自由化改革自然是我们考察改革实施战略是否适当的合适窗口。根据十八届三中全会决议精神的要求，国务院于2014年5月颁布了《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》(以下简称《意见》)，《意见》围绕到2020年基本形成多层次资本市场体系的要求，规划了股票、债券、期货市场改革和发展方向，明确了完善市场体系结构、运行机制、基础设施和外部环境的努力方向。在此基础上，在领导小组的协调和督导下，细化改革内容，明确部门分工，倒排工作节奏，使改革取得快速进展。但深入考察可以发现，明显发生改变的是交易规则(管制在放松、门槛在降低)和层出不穷的创新，政府的监管职责和监管能力并没有发生相应改变。从某种意义上讲，6月份的股灾就是依托改革对象(在政府改革滞后的背景下)推进改革所蕴含的必然结果。

　　但是，把重点放到调动政府部门、地方政府的积极性上(也就是郑教授所提到的调动中间层积极性)是否可行呢？怎样才能使作为改革对象的政府成为改革的依靠力量和推动力量呢？

　　首先，需要破除依靠政府推进改革的传统思维模式，从社会治理现代化的高度出发引入新的社会力量，把改革纳入法制化、规范化的发展轨道上；其次，需要进行机构改革，“拆了庙，和尚自然就没了”，反过来，人手增加了，一些事情自然也做起来了。在此基础上，才有可能明确轻重缓急，协调不同改革之间的节奏，才有可能加强对改革措施落实情况的督导。

 

 国家发改委国土开发与地区经济研究所  编发：王宇光