长三角区域环境治理主体的利益共容与协同时间： 2016-10-30信息来源：赵美珍　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：跨域环境治理是解决区域环境问题的创新模式，其有效性取决于多元治理主体间的利益共容与协同。在长三角区域环境治理中，共容利益使得各辖区政府、相关企业、社会公众之间的合作变得必然和可能。促进长三角多元主体利益共容是生态环境协同治理的关键，国家应出台《跨域环境治理法》，完善跨域生态补偿制度，建立以地方政府间合作为主、集聚行业协会和环境NGO组织协同力量的立体化环境治理长效机制，兼顾各辖区利益平衡与互补，提高区域的整体实力和发展潜力，实现长三角区域环保一体化。
    　关键词：长三角；环境治理；共容利益；治理主体
    　中图分类号：D6；F062.2；X171  文献标识码：A  文章编号：1673－2359（2016）02－0001－07
    　收稿日期：2015—11—25
    　作者简介：赵美珍（1964—），女，江西九江人，常州大学史良法学院教授。
    　基金项目：江苏省社科基金项目（13FXB005）
 
    　长三角区域是中国经济最活跃、超大型城市最集聚、产业形态最集中的区域，其发展态势深刻影响着中国未来的经济走势。近年来，长三角在经济高速发展的同时伴随着区域环境质量的持续下降，水体污染严重，雾霾挥之不去，已步入生态环境恶化的高风险期。随着区域一体化的不断推进，地区之间的联系更加广泛、密切和深入，传统的以行政区划为界、依靠辖区政府、各自为政的管控型环境治理模式面临严峻挑战，跨域环境治理与协同发展成为现实的必然选择。利用共容利益理论研究长三角区域环境治理多元主体的利益问题，探寻增进共容利益的协同治理路径，对于长三角整体竞争实力的提升和生态文明建设具有重要的理论和现实意义。
 
    　一、共容利益理论与跨域环境治理
 
    　美国经济学家奥尔森于1993年在《权力与繁荣》中首次提出了共容利益（encompassing interest）的概念。他认为：“某位理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织，如果能够获得稳定社会总产出中相当大的部分，同时会因该社会产出的减少而遭受损失，则他们在此社会中便拥有了共容利益。”^[1]4假如该个人或组织认为自身的利益与社会繁荣密切相关，在寻求自身利益和社会收入再分配时比较节制，甚至愿意做出牺牲来支持有利于全社会的政策与行动，就是在追求共容利益。共容利益极大地影响着个人或组织，给他们以刺激，诱使或迫使他们关心全社会的长期稳定增长。共容利益理论是在考证国家权力与私人权利、政府与市场之间的关系中提出来的，目前已被拓展运用于众多领域。共容利益理论为跨域环境治理提供了很好的研究视角和理论依据。
 
    　区域是地球表面的空间单位，是人们在地理差异的基础上按照一定的指标和方法划分出来的。作为一种空间活动载体的区域，可以依据其功能、管辖范围或行政区划等进行不同形式的界分，如政治区域、经济区域、行政区域等。^[2]学术界对区域治理中的“区域”有两种不同理解：一是指行政区划设定的行政区域；二是指“基于一定的自然、经济、政治、文化等因素而联系在一起的地域”[3]56，往往跨越两个以上行政区域。长三角区域是中国第一大跨行政区域的经济区，在我国乃至世界经济格局中占有举足轻重的地位。根据国务院2010年批准的《长江三角洲地区区域规划》，长江三角洲包括上海市、江苏省和浙江省等行政区域。长三角作为中国最早和最成熟的现代意义上的经济区，在区域经济一体化的促进下，区域间经济、文化交流非常频繁，行政区划逐渐淡化，同时，环境污染也逐渐从地方污染扩展为区域污染、流域污染，省际间、地区间环境纠纷日益增多，跨行政区域污染事件时有发生，严重影响到长三角区域人民的生产生活以及区域经济社会协调发展。区域生态环境是一个有机的整体，区域内和跨行政区域间的生态环境因子存在着纷繁复杂的联系。由于生态环境的空间与行政区划的空间不重合，这种跨行政区域的环境污染与破坏仅靠区域内个别地方政府难以解决，必须要有全局的观点和系统的措施，实施跨域环境治理。
 
    　所谓跨域治理，是指“针对两个或两个以上的不同部门、团体或行政区，因彼此之间的业务、功能和疆界相接及重叠而逐渐模糊，导致权责不明、无人管理与跨部门的问题发生时，藉由公部门、私部门以及非营利组织的结合，透过协力、社区参与、公私合作或契约等联合方式，以解决棘手难以处理的问题”^[4]3。据此，笔者将跨域环境治理定义为，在超越了单一行政区划的两个或多个行政区划范围内，辖区政府、企业以及公众等多元主体，在各种制度安排下，以解决区域环境问题和促进区域发展为出发点，通过协调与合作，管理环境事务，实现环境利益最大化。跨域环境治理的本质在于通过多元主体之间的平等沟通、协商合作，打破行政区划的地理分割与刚性限制，超越政府和市场的简单划分，是政府、企业、社会公众等多主体参与的伙伴关系的建立和协作治理的实现。作为一种治理模式的创新，跨域环境治理已成为解决区域环境问题、实现区域可持续发展的有效工具，在西方发达国家被广泛采用并展现了良好的治理绩效，值得我们借鉴与超越。
 
    　二、长三角区域环境治理主体的多元性及利益掣肘
 
    　环境治理是生态文明建设的核心，环境治理首先要解决治理主体问题。继党的十八大和十八届三中、四中全会作出生态文明建设的顶层设计和总体部署之后，中共中央政治局会议于2015年3月24日审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》明确指出，无论是政府、企业或个人，都是生态文明的重要建设者。生态文明的建设者当然是环境治理的主体。
 
    　（一）长三角区域环境治理的多元主体
 
　　由于环境问题的复杂性，环境相关利益主体众多。通常在一个行政区域内，环境治理主体主要包括地方政府、企业和公众；而作为跨行政区域的长三角区域，情况更加复杂，既包括各辖区的地方政府、企业和公众，还包括跨界的相关机构，如太湖流域管理局以及中央政府等多方面利益主体。其中，对环境问题影响最直接、最重要的主体是地方政府、企业与公众。
 
    　地方政府进行环境治理是其法定职责所在。新《环境保护法》第六条明确规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”环境资源的公共物品属性，决定了政府这一强势公权力介入的必然性和必要性。环境问题不能完全通过市场解决，政府必须承担起环境管理的主体责任。随着工业污染的加剧和长三角跨域环境问题的突出，作为公共利益的维护者，长三角各辖区政府责无旁贷地要担当起环境保护的重任，在环境治理中起主导作用。
 
    　企业是区域环境资源的消耗者，环境污染和生态破坏主要源于企业生产。根据“谁污染、谁治理”原则，企业也当然是区域生态环境治理不可或缺的主体。企业在生产经营过程中，负有遵守环境与资源保护法律法规，服从政府环境资源管理，对已经形成的环境污染和破坏进行积极治理，承担保护环境、赔偿损害的责任。
 
    　公众（包括公民个体和环境非政府组织）作为区域生态环境的最终消费者，也是环境问题最直接的受害者，拥有保护环境最大的利益动机，也自然是区域生态环境治理最基本的主体。环境权益是公民的基本权利，环境监督的最基本力量来自全体社会成员。任何对于环境的损害都是对人的损害，是对全体公民根本利益的损害。[5]我国环境资源的全民所有性质决定了公民有权利和义务参与环境治理。公众作为环境治理的重要主体，可以分别对政府和企业形成巨大的压力，迫使它们重视环境问题，加强环境治理。
 
    　环保事业是全社会的共同事业，政府、企业和公众等主体在其中扮演着不可缺少和不可替代的角色。从地位和作用上看，政府是“管制者兼被监督者”、企业是“被管制者兼被监督者”、公众是“监督者”^[6]，三者相辅相成，相互制约。长三角区域环境治理是一项系统工程，需要各个主体的共同参与，充分发挥地方政府的主导作用和企业、公众等主体的自身优势，各取所长，形成合力，共同维护区域环境利益。
 
    　（二）长三角区域环境治理多元主体的利益掣肘
 
    　著名哲学家爱尔维修曾说过，“利益是社会生活中唯一的普遍起作用的因素，一切错综复杂的社会现象都可以从利益的角度得到解释”^[7]12。任何利益都是特定主体的利益，环境问题涉及到不同利益及相关主体，每个主体都有着各自不同的利益诉求，彼此间往往出现冲突。在环境治理中，经济利益和环境利益是必须考量的两大主要利益，两者是同质的正当利益。当“鱼和熊掌不可得兼时”，如何协调与平衡是摆在治理主体面前的严峻考验。由于长三角区域具有跨行政区域的特点，环境利益和经济利益的纠葛与掣肘更加复杂，涉及同一行政区域内和不同行政区之间的环境利益与经济利益考量。
 
    　1. 行政区域内环境治理主体的利益关系
 
    　在同一行政区域内，理论上，按照新《环境保护法》规定的“保护优先原则”，环境利益应优先于经济利益，但事实上，两种利益难分伯仲、难以取舍，需要依据主体间的关系深入分析。在环境治理中，主要存在着地方政府与企业、地方政府与公众、企业与公众三对关系，每对关系都体现出经济利益和环境利益，且相互关联、相互掣肘。
 
    　政府和企业是社会经济活动的两个基本主体，在发展经济和保护环境两方面具有不同的利益追求，地方政府作为地方事务的管理者和公共政策的制定者，有义务也有责任维护公共利益（环境利益）；而企业则重视自身利益和短期经济利益。地方政府与企业就环境问题所产生的利益关系既有对立又有统一。一方面，环境保护是地方政府和企业的不同理性所在。地方政府通过制定公共政策，调控或引导企业行为，实现本区域社会福利最大化目标；而企业的个体理性是追求利润最大化，往往与政府追求生态文明和经济可持续发展的集体理性存在一定冲突。另一方面，经济增长是地方政府和企业的共同利益所在。作为理性“经济人”的地方政府考虑更多的是地方经济问题，地方的经济利益与企业利益密切相关。因为企业可以解决就业、增加税收，企业的蓬勃发展带动经济增长可提升地方政府的政绩。在长三角环境治理中，地方政府和企业两类主体的利益行为相互影响、相互制约。
 
    　环境治理所涉及的最重要的利益是公众的环境利益，地方政府是辖区环境质量的第一责任人，在环境利益追求上与公众一致。然而地方政府还担负着发展地方经济的重任，若在发展经济的过程中，以牺牲环境为代价，忽视环境保护和环境治理，就侵害了公众的环境利益。公众作为环境公共产品的消费群体，他们的效用满足程度与生态环境的好坏密切相关。在环境治理中，公众的参与有着其他经济主体所不能比拟的独特优势。它是权力寻租无法突破的障碍。地方政府的环境行政行为，既可能维护公众的环境利益，也可能侵害公众的环境利益。长三角频频发生的针对地方政府的环境群体性事件，就是地方政府与公众利益冲突的集中爆发。
 
    　一般而言，企业的经济利益与公众的环境利益是尖锐对立的。但是企业作为商品流通的源头，其发展与生态环境紧密相关。企业因环境污染导致的负面评价反过来又会影响到企业的社会形象，从而有可能使该企业的产品在销售过程中受到环境意识不断提高的公众群体的抵制。长三角污染企业较多，为了企业的自身利益，必须重视公众的环境利益。只有保证环境的健康、安全，与周围公众利益保持一致，企业才有生存下去的可能。从这个意义上说，企业与公众存在一定程度上的利益趋同。
 
    　事实上，长三角区域各主体之间已经形成了一种互相需要、互相依存的利益（即共容利益）关系。从宏观、长远看，各治理主体都存在环境利益；而从当前现实看，企业强调的是经济利益，公众关注的是环境利益，而地方政府则需探索两种利益共生、共赢之策。地方政府在面临不同的利益主体的环境冲突时，可以通过制度、法规和政策来协调环境利益。
 
　    2. 跨行政区域环境治理主体的利益掣肘
 
    　长三角区域环境问题具有广泛性、复杂性、跨域性等特征，环境破坏者、环境受益者、环境受害者相互混杂，形成的利益关系纵横交错，涉及跨域政府间的利益关系、跨域政府与企业的利益关系、跨域政府与公众的利益关系、跨域企业与公众的利益关系等，其中占主导地位、起决定作用的是作为管理者的地方政府之间的利益关系，其它利益关系均可在处理好跨域政府间利益关系的基础上，参照域内各主体间的利益关系进行相应分析。
 
    　由于大气、水等环境要素的流动性，“区域之间往往通过固有的地域而发生环境关系，当发生环境关系时，某一地域的生态环境问题，可以输出并转嫁给相关地域，导致生态环境问题的跨域性”^[8]115。长三角各辖区政府从本地区利益出发，“倾向于将政策调控范围模糊，将难以界定的区域环境问题的治理成本转嫁给他方”^[9]，越界污染屡见不鲜，甚至出现将污染物非法转移至另一辖区的恶劣行为。前者如黄浦江死猪事件。2013年上半年，上海曾在黄浦江打捞出上万头死猪，后查明这些死猪来自于黄浦江上游的浙江嘉兴。由于一些养殖场户法律意识不强、陋习难改，加之监管和无害化处理能力不足，导致向河道随意大量抛弃死猪现象；后者如无锡洛社倾倒垃圾事件。2015年5月，多艘货船运载来自上海未经处理的数千吨垃圾进入江苏无锡洛社并违规倾倒，造成严重环境污染，涉案固体废弃物及渗滤液初步的清运处置费用高达百万余元。诸如此类的跨界污染行为，均是利益使然，表象上是个体的违法行为，实质反映了辖区政府间的利益抵牾。
 
    　跨域政府间存在经济利益与环境利益关系，也涉及局部利益与整体利益关系、眼前利益和长远利益关系。从经济利益关系看，彼此之间既有竞争也有合作。一方面，各辖区政府在追求本地区利益最大化的过程中，围绕经济发展展开了激烈的竞争，也由此形成了各自为战、竭力获取各方面资源的政府间博弈行为。另一方面，长三角区域作为一个整体，有着共同的利益，辖区政府由于经济发展和地理位置不同而产生的差异，可以通过府际协作实现优势互补，促进共同发展。从环境利益关系看，彼此之间既有共性也有个性。辖区政府在区域整体环境利益上是一致的，但在各辖区的个体环境利益追求上则各自不同。地方政府之间以邻为壑，缺乏共容利益意识，为了本地区眼前和局部的狭隘利益，损害或侵蚀其它辖区的公共利益，导致边界环境纠纷频发，跨域环境治理失灵，严重损害区域的整体环境利益。辖区政府面对整体利益与个体利益的差异，在缺乏有效沟通与合理利益补偿方案情况下，必然会形成个体理性的策略选择，从而导致整体利益的非理性结果，即生态环境治理中的“囚徒困境”难题。
 
    　生态环境作为公共产品具有极大的正外部性，一地区在生态环境上的投入所带来的好处并非仅限于本地区，其他地区或多或少都可以享受到其溢出的好处。同样，环境污染也无法由某一地方政府独立而有效地解决。长三角区域环境问题形成了一个不可分割的系统，各辖区环境利益相互依存，致使区域环境利益不能以行政区域为限。跨行政区域环境治理涉及区域内至少两个以上地方政府之间的价值偏好和利益选择。根据亚当•斯密“经纪人”理论可知，个体和组织都是理性的，在进行行为选择、价值和方案判断的时候，都是以实现自己利益最大化为唯一的出发点和归宿；各社会主体在追求自身利益最大化的同时又不得不考虑其他主体的利益，否则自身的利益也难以实现最大化。共同解决长三角区域环境问题，不仅是各辖区的环境利益所在，同样也是区域整体环境利益所在，共同的环境利益需求已成为地方政府合作的内在驱动力。环境的公共物品属性决定了只有通过区域内各地方政府的合作，才能有效控制环境污染。区域内各治理主体之间的合作行为是一种利益驱动下的战略选择，只有选择合作策略才能增进和分享共容利益。
 
   　 三、增进长三角区域环境协同治理主体利益共容的理路
 
    　区域环境治理中最核心的问题是环境利益在地方政府、企业、社会公众之间如何实现最大限度的普惠与共享，当务之急是要实现区域生态环境协同治理，增进共容利益。只有社会中的所有成员都拥有共容利益，才会减少利益主体搭便车的可能，避免社会成员通过偏离合作的策略而实现套利。共容利益使得地方政府、企业与社会公众的合作变得必然和可能。^[10]协同治理是多元主体追求公共利益、形成良性互动和谐关系的过程，为增进地方政府、企业和社会公众等协同治理主体间的共容利益，并使之转化为环境治理的激励动因，需要建立和完善相应的法律、制度、机制。
 
    　（一）完善跨域协同治理的环境立法
 
    　利益是社会主体的需要在一定条件下的具体转化形式，构成了人们行为的内在动力。^[11]215利益在本质上属于社会关系的范畴。^[12]42“社会关系中的利益关系总是表现为矛盾与统一、冲突与协调的状态。”^[11]216正是利益的冲突性决定了法律调控社会关系的本质就是调控利益冲突，法律主要是通过对利益的调控来实现对社会的规制。环境问题的出现实质上就是没有正确处理好环境利益与经济利益之间的关系，偏于强调经济利益而忽视环境利益。尽管新《环境保护法》对平衡各种利益冲突作出了许多新规定，但缺乏国家层面的跨域环境治理主体之间利益协调的专门立法。长三角各辖区基于自身发展经济、治理环境的需要制定了一些地方性环境法规，但由于缺乏国家环境立法的指导，缺少区域内的沟通协调，导致区域环境法规差异甚至冲突，阻碍了长三角地区环境保护一体化的进程。
 
    　在环境跨域治理上，新《环境保护法》第二十条只规定了“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制”，至于地方政府如何具体地开展跨域治理，地方政府之间如何建立协调机制，如何分配权利、分享利益、分担责任等关键性问题法律却没有明确规定，一旦地方政府、企业未遵守有关环境治理的法律法规或者执行力度不够，导致跨域环境污染和破坏时，就会出现无法可依、有法难依的被动局面，环境利益不能得到有效维护。因此，国家应出台《跨域环境治理法》，界定跨域环境治理主体，明确地方政府在环境治理中的主导地位、企业的环境治理责任和公众参与环境治理的保障，协调和维护各主体的利益，对跨域污染造成的后果进行赔偿以及责任追究等问题。以国家立法的形式建立制度化的不同利益主体间沟通和协调机制，一方面，有利于促进地方政府之间主动协调、合作共赢，化解利益冲突，增进共容利益，走出“公地灾难”和“囚徒困境”；另一方面，有利于充分发挥企业的主体作用，明确企业在生态环境治理中的主体地位和应承担的法律责任。此外，公众参与由法律形式规定下来，既强化了公众对跨域环境治理的责任，也保障了公众的环境参与权。
 
    　（二）完善跨域环境利益协调的法律制度
 
    　法律制度的设计无不考量利益的分配，法律正是在对利益的调控过程中规范着人们的行为。现实中，任何一个人以及相应的组织，采取什么样的行为，在很大程度上是由制度决定的。当前，在跨域环境利益协调的法律制度中，急需完善的是跨区域生态补偿制度。它能使生态保护外部性内部化，是解决“搭便车”问题的一剂良方，有利于促进行政区域之间环境资源的合理分配与持续发展，平衡区域之间的环境利益关系，维护区域间的生态公平。
 
    　区域环境资源的分配与利用问题是区域间环境关系的重要内容之一，公平、合理则是环境资源在区域之间进行分配的基本原则。新《环境保护法》第三十一条第三款规定：“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”从中可以看出，补偿的主体和客体主要是地方政府，而真正受益的企事业单位并不需要承担相应的责任，保护者和受益者的权利责任不明确。这在一定程度上模糊了利益关系，影响了保护者的积极性，导致利益相关者无法根据法律界定自己在生态保护中的责、权、利关系。实践中，长三角区域开发者、受益者、污染者之间的情况复杂，涉及各个不同的行政区域，补偿主体不明确。这导致无法清晰地界定各利益相关者在跨区域补偿中的权利和义务，不能明确特定区域间的相关责任。因此，需进一步完善生态补偿制度，根据“开发者保护、破坏者恢复、受益者补偿、污染者付费”的原则，确定“权、责、利”，明确跨区域生态补偿的主体包括地方政府、企业和个人，各利益主体在履行生态补偿职责时要相互配合与协作，做到环境开发者为其开发利用环境资源的行为支付费用，环境损害者对其造成的生态破坏和环境损失进行赔偿，环境受益者有责任和义务向提供优良生态环境的地区和人们进行补偿，形成共同致力于区域环境保护的合动力，促进长三角区域环境保护一体化。
 
　　（三）构建跨域环境治理主体协作的长效机制
 
　　“如果说制度是权力运行的基础或依据，机制则是制度间相互联系和沟通的渠道和网络，它是实施制度的必要保证”^[13]26。长三角环境治理涉及不同行政区域，现行法律及环境行政管理体制只要求当地政府对本地的环境质量负责，因而在环境治理中难免出现各自为政的局面，法律、政策、制度的冲突在所难免，跨域环境纷争和对抗时有发生。区域之间的合作与协同至关重要，社会应构建跨域环境治理主体间协作的长效机制。
 
    　1. 地方政府间的协作机制。区域生态环境是一个有机整体，区域内和区域间生态环境因子存在着千丝万缕的联系，单个地区采取的环境治理行动可能由于周边污染的传输抵消其成果，区域生态环境问题仅靠区域内个别政府难以解决。虽然现阶段长三角区域地方政府之间在环境治理上已经产生了一些主动自愿的合作，例如制定了《长江三角洲区域环境合作倡议书》、《长江三角洲地区环境保护合作协议》、《长江三角洲地区区域规划》等，建立了联席会议制度，实施了区域环保联防联控协调机制、区域环境执法联动机制、区域（流域）生态补偿机制，但是这些合作存在着稳定性和持续性不足问题，在资金保障、人员配备等方面缺乏制度化保障。地方政府之间应建立和完善持续、稳定的协同合作的制度化机制，实现地方政府间的长期良性互动。这种机制包括利益协调与补偿机制、环境信息公开与共享机制、环境基础设施共建与共享机制以及环境保护联合执法机制、协同治理的监督机制，以联合共治取代恶性竞争，以优势互补促进共同发展。
 
   　 2. 地方政府与企业的协作机制。随着地方官员的绩效考核体系的重构和环境问责机制的建立，地方政府来自上级政府和公众两方面的压力加大，急需在环境保护和经济增长之间寻求一个平衡点；企业则面临着政府运用经济和环境政策工具改变市场竞争结构的压力、消费者绿色消费的压力、社会舆论的压力，也急需通过建立社会责任体系、主动承担环境责任来树立良好的企业社会形象。地方政府与企业间存在着牢固的、不可分离的“共容利益”，在环境治理中有着长久合作的基础和动因。当前，在环境治理中，长三角区域地方政府与企业可以通过行业协会或商会进行互动、交涉、谈判，签订自愿协议，一方面，加强政府对企业的环境监管，从源头上避免或减少环境污染和破坏；另一方面，引导和激励企业服从环境规制，获得税收减免、信贷优惠、政府采购等利益回报，从而实现政府与企业双赢。自愿协议代表了地方政府与企业之间协同机制建设的最新进展，体现了地方政府与企业之间良性的合作关系。
 
    　3. 企业间的协作机制。企业与企业之间除了竞争关系之外，还存在着基于共同利益的合作关系，在治理环境污染问题上，企业单独依靠自身的努力很难完成，而且成本高昂，因此企业之间的污染治理合作便成为可能。目前区域合作协调组织的主体是政府，而企业作为最重要的市场主体却没有参与区域合作协调组织的决策，企业之间的协作难以开展。因此，应通过产业协会或行业商会推动长三角企业间的协作，形成污染治理战略联盟。污染治理战略是指“在环境管制下，两个或两个以上的企业为了完成即定的污染治理目标和实现最佳污染削减投资费用而形成的一种长期或短期的合作关系”^[14]。企业治污联盟既是企业承担社会责任的体现，又是企业自我生存和发展的需要。通过战略联盟，能够形成共同的集体行动，实现污染治理的规模效应。
 
    　4. 地方政府、企业与公众的协作机制。长三角环境治理具有跨域性和复杂性，问题的解决更加需要地方政府、企业和公众的通力合作，搭建环境治理协作平台。环境保护事业的最初推动力量来自社会公众，通常是公众的持续影响力最终导致政府和企业的被动跟进。在出台重大环境决策和解决环境突发事件中，应当充分发挥环境NGO的作用，避免地方政府囿于行政区划对环境治理的局限性，摆脱企业的利益顾虑，弥补公众个体参与环境治理能力的不足，评价和监督地方政府环境行政行为和企业环境污染行为，提高公众的环境意识，[15]从而有利于地方政府、企业、公众等主体在环境协同治理框架下追求各自的利益，同时促进长三角环境治理目标的实现。
 
    　区域环境治理不仅需要各地方政府对辖区内的环境监管和辖区相互间的合作治理，也需要企业与社会公众的参与，需要政府与社会的联动。^[16]在长三角环境治理中既要加强占主导地位的地方政府之间的协同，也要扩大以行业协会或商会为代表的企业之间的协同以及政府、企业和以环境NGO为代表的公众之间的协同，形成立体化的协同治理长效机制，实现区域环保一体化。
 
    　长三角区域的发展速度和质量无不受到共容利益的影响，区域目标的实现与共容利益间的拟合程度密切相关。长三角区域环境治理必须克服“铁路警察各管一段”的思维定势，形成区域一盘棋的生态环境治理格局。同时，还要实现政府、企业、公众等主体开展超越各自的个体利益、局部利益的更为广泛的合作^[17]，“各地区间、各经济主体间以及人与自然间在形成互利共生关系的基础上实现优势互补、联动发展，不断增进区域经济各单元间的共生价值”^[18]，促进长三角多元主体的利益共容。为此，在健全立法、完善制度的基础上，亟需建立一套以政府间合作为主、集聚行业协会和环境NGO组织协同力量的区域生态环境治理机制，保障区域一体化发展的最大经济效益和最优环境效益。
 
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    　责任编校  虞志坚