新时期长三角城市群合作的挑战和对策时间： 2015-09-25信息来源：卞佳颖 　作者：wl_admin　责编：

    内容摘要：长三角城市群作为我国经济建设的重点区域，带动国家经济发展的前沿区域，无论是历史还是现在，都发挥着不可估量的作用。但是近年来，在城市群泛化的趋势下，区域内城市间合作遇到了前所未有的挑战：群散性进一步扩大、多层治理模式滞后于区域一体化发展水平、有利益冲突的合作项目难以实质推进等等。面临这些问题，本文提出了三大应对策略：建立更为紧密的区域合作机制，设立长三角发展基金，以及寻求区域立法和行政契约订立方面的突破。

　　关键词：长三角城市群 群散性 囚徒困境 发展基金 行政契约

　　在世界经济的全球化与区域化趋势日益显著的当今时代，以区域化应对全球化、全球化加速区域化、区域化提升全球化的实践及其效应也在不断深化。20世纪90年代至今，国际区域经济合作组织不断增多，不断壮大，并形成越来越大的影响，比如欧洲一体化合作，东亚区域合作。而在我国，大区域合作的势头同样异常迅猛，环渤海区域合作、东北区域合作、中部区域合作、长三角区域合作、珠三角区域合作不断加强，对地区协调发展、区域综合竞争力提升的作用十分明显。其中，位于江南鱼米之乡的长三角城市群，作为我国经济建设的重点区域和带动国家经济发展的前沿区域，无论是历史还是现在，都发挥着不可估量的作用。

　　一、长三角城市群合作的历史渊源、战略地位和功能作用

　　1、城市合作在长三角地区有深厚的历史渊源

　　从历史上来看，长三角地区成为中国江南的鱼米之乡，城镇快速发展。隋唐前或隋唐之际兴起的城市就有9个(南京、扬州、镇江、苏州、杭州、绍兴、湖州、宁波)，各城市间互通商贸，万商毕至。我国历史上最早的对外贸易首先在这里出现，资本主义萌芽也最早在这里冒出来。1840年鸦片战争爆发，上海在此之后的100年中迅速崛起，初步奠定了城市群的核心地位，长三角城市合作呈现了历史发展的稳定性和继承性。

　　从现实来看，改革开放初期，苏南、浙北经济快速发展，打破了长三角城乡经济格局的平衡，为沪、宁、杭等中心城市的发展提供了中间需求和最终需求的腹地支撑。80年代长三角经济的迅速发展消除了“城市工业、农村农业”的二元经济结构自我封闭的刚性约束。90年代，长三角各城市的领导进一步解放思想，加强了跨地区的合作，人员、技术、资本等经济要素打破了行政区划开始相互流动。特别值得一提的是，浦东的开发开放在推动功能市场全面发育的同时，周边的城市也得以不断壮大、升级，从而带动了长三角城市群的共同发展。

　　随着长三角协调会、南京区域经济协调会、浙东协作区、杭州都市经济圈协调会等一批区域组织的先后诞生，城市间的合作逐步从原先松散的联谊转向紧密的制度安排，呈现出良性的发展趋势。

　　2、城市合作是长三角地区参与国际竞争的重要方式

　　由于城市群在本质上打破了行政区划的束缚，在一个巨大的交融区域内实现经济社会的整合，资本、技术、信息等能更加畅通无阻地在区域内流动、扩散，城市间合作正逐渐成为世界经济全球化和区域经济一体化的重要支撑力。从世界范围看，由波士顿、纽约、费城、华盛顿等城市组成的大西洋沿岸城市群造就了世界最大的金融中心;由巴黎、阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、布鲁塞尔、科隆等城市构成的超级城市群造就了“欧洲门户”。从国内来看，长三角、珠三角和环渤海三大城市群也是我国经济的三大引擎。

　　国务院出台的《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》(以下简称：《指导意见》)明确指出“要把长江三角洲地区建设成亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界市群”。这三句话是未来长三角地区努力的一个基本方向。可见，党中央、国务院对长三角这个城市集群在“促进全国区域的协调发展，提高我国的综合经济实力、国际竞争力和抗风险能力，以及为全国建立和完善社会主义市场经济体制，发挥探路的作用，发挥示范的作用。”等方面给予了厚望，同时也再次印证了城市合作是长三角地区参与国际竞争的重要方式。

　　3、城市合作是省市合作的重要组成部分和支撑

　　2008年沪苏浙主要领导座谈会明确了以决策层、协调层、执行层为基本构架的协调体系，使省市、城市层面之间的合作衔接更加紧密。省市层面的合作主要着眼于贯彻落实中央政策、制定区域合作政策、统筹重大项目布局等;城市层面的合作则一方面围绕主要领导峰会和联席会议确定的事项承担有关推进任务，一方面继续以专题、项目为抓手，充分发挥各城市比较优势和合作积极性，整合政府、学界、企业界等资源，深化长三角22城市在区域一体化发展中的先行先试功能，促进城市间实质性一体化发展。

　　4、城市合作是长三角地区加强对外辐射、横向联动的重要途径

　　从世界知名城市群的发展轨迹来看，每个经济体都是由极化的中心大都市和周边作为腹地的城市共同组成的，并且随着该地区经济的发展和融合，这些大都市-腹地系统逐步凝聚和扩大，最终形成具有国际竞争力的城市群。所以说，开放性、辐射性和成长性就是城市合作的生命力所在。

　　二、新时期长三角城市群合作的挑战

　　近年来，为了顺应长三角城市群泛化的趋势，作为长三角地区重要区域组织之一的“长江三角洲城市经济协调会”一直在酝酿并于2010年出台了扩容方案，决定吸纳盐城、淮安、金华、衢州、合肥、马鞍山为新的成员，成员规模达到了22个，这对于长三角城市打造世界级城市群具有重要的意义。然而，新时期下，扩容后的长三角城市合作也必将面临新的挑战，中心城市上海也将面临更大的压力。

　　1、从时间纬度来看，经济低迷期城市间“保护主义”再抬头

　　众所周知，长期以来，制约我国市场经济体制成熟与健全的一个最大的“瓶颈”就在于不少地方政府画地为牢、实行经济上的地区封锁，这些做法使得市场经济的自我良性运转没有了充分发挥作用的空间，市场在资源配置中的基础作用也因为林立的壁垒而消失殆尽。我们推动区域一体化合作，其根本的目的就是为了消除这些壁垒。然而，当经济增长遭遇疲软期，“区域合作壁垒”又再次抬头。对于外贸依存度较高的长三角地区来说，2008年金融危机最明显的影响就是货物吞吐量的大幅度下滑，于是部分城市为了抬高其城市港口的吞吐量，出台港口运输保护政策，全额补贴外来货物空运抵港的费用。此举既降低了运输的效率，又破坏了港口间的良性协作。

　　2、从空间纬度来看，以高铁为代表的快捷运输方式对本区域的合作发展也带来了负面效应

　　随着国家对基础设施建设的投入日益加大，长三角地区已然成了全国高铁最为密集的区域，正着力打造“一时都市圈”，加速城市经济一体化的进程。然而，高铁在拉近城市空间距离的同时，却也带来新的挑战，尤其是对核心城市的挑战。从前，由于核心城市的配套设施最为先进，大多数企业都会选择在这样的城市投资落户。然而，随着上海、南京、杭州、宁波等几个核心城市的商务成本不断上升，土地资源和环境的刚性约束越来越显著，越来越多的产业项目和新项目投资在同城化条件下将更快地转向周边中小城市，甚至更远一点的安徽皖江地区。几个核心城市的产业面临着空心化的压力。长此以往，各城市的产业布局更加平均化，核心城市对于人才、信息的集聚作用将不再明显，不利于高附加值产业，例如电子信息、医药科技等产业的发展。长三角城市的产业趋同也将会更加严重，导致更强的竞争，威胁城市合作的进一步进行。另外，由于养老金缴纳标准、退休工资标准不同带来的接续难题，由于户籍地与就业地分离带来的通勤就业群体利益保障问题都日益凸现出来，如果不在政策上有所突破，必将引发社会问题。

　　3、从合作主体的行为来看，城市间的“群散性”倾向进一步加大

　　区域合作中存在着“集体行动”困境。著名经济学家奥尔森(Olson)在其《集体行动的逻辑》一书中指出，在集体行动中，尽管成员的行为目标具有一致性，但他们之间的利益冲突也不容忽视。因为在一个较大集体中，利益冲突带给合作的破坏力往往大于利益一致带给合作的凝聚力。并且这种“群散性”会随着集体规模的扩大而表现出更大的离散力。根据“中心-外围”理论或是“轴心-辐条”理论，市场机制会强化主体间发展的不均衡。不均衡的经济发展水平对区域合作构成了较大的威胁。因为经济发展水平的不同。意味着不同的利益诉求，意味着合作利益分配和成本分摊也是不均衡的。区域合作中的每个主体也具有经济人的特性，如果现行的合作机制继续忽视“选择性激励”的协调手段，那么长三角城市群的一体化很难达到一个新的深度。

　　4、从治理模式来看，目前长三角地区多层治理模式的发展滞后于区域一体化发展

　　在区域经济学领域，治理被定义为：“内生于一个有共同利益的群体的正式或非正式的制度安排，通过这些制度安排，形成群体的正式或非正式组织，实现组织主体的集体活动，设定并实现组织的功能和目标”。可以说欧盟是目前多层治理模式的典范，具有纵向和横向两个协调维度，各个层面之间在功能上相互补充、在职权上交叉重叠、在行动上相互依赖、在目标上协调一致，由此形成了一种新的集体决策模式。而反观现存的长三角地区的区域合作机制，虽在近几年有了长足的发展，形成了包含决策层、协调层、执行层“三级运作、统分结合”的协调机制，但是这种合作机制还停留在政府合作框架内，没有以区域内的企业和居民为合作的逻辑出发点，而且仍然留有很深的科层管理的印记。正是因为缺乏一个强有力的政策工具作为连接点，使得目前长三角各个层面上的合作主体依然是“整而未合”，无法适应区域一体化发展的需求。

　　5、从项目执行角度来看，城市合作陷入“囚徒困境”，项目难以得到实质性推进

　　在区域合作中，如果将每个城市的政府看作是一个个体的话，博弈中就会出现集体理性和个体理性相矛盾的情况。具体来说，如果该城市认为执行合作项目对自己有利，自会不遗余力地去贯彻执行;反之，如果对自己不利，该城市执行的力度就会大打折扣。从长三角历年设立的专题推进的情况来看，旨在促进旅游一体化、打造自驾车旅游市场的“主要景点标示规范设置”专题成果卓著，该规范文本还被沪苏浙三地技监部门共同制定为区域标准。与其形成鲜明对比的区域流域生态补偿机制专题，推进起来却阻力重重，甚至连各城市的水体基础信息收集都非常困难。这两个专题遭遇不同境遇的原因非常明显，前者有利于各城市旅游经济的发展且彼此之间没有利益冲突，而后者则深刻的触及了长三角共同水体周边城市的切身利益。可以预见的是，长三角泛化以后参加博弈的个体增加了，如果没有一种强有力的手段来纠正这种“不良偏好”的话，所谓城市合作项目只能逐渐成为各方妥协后的“鸡肋”。

　　三、对策与建议

　　要加快推进长三角地区的一体化发展，必须以科学发展观为指导，从国家发展的战略高度，按照区域持续发展的要求，同时站在经过改革开放三十年，尤其是最近十年快速发展所取得的巨大成就的基础上，客观分析我们今后面临的国际国内背景形势，提出新一轮长三角区域一体化的发展目标和任务。2012年我们喜迎党的十八大的召开，长三角的发展又迎来了新的起点。可以预言，在新一轮的发展中，长三角地区必将在一体化发展的诸多重要领域实现新的突破、新的建设。其中下面几个方面的推进任务是重要的、关键的。

　　1、围绕《全国主体功能区规划》实施的要求，进一步完善和加强现有的长三角城市群合作机制

　　现存的协调机制的架构是由2008年长三角主要领导座谈会确立下来的，分为决策层、协调层和执行层三个层次。此架构逻辑结构清晰，以合作专题协调推进制度为出发点，构建了一个由省级政府、地市级政府、省级职能部门、专家委员会共同构成的协调机制。但存在的问题也显而易见，各层次之间还没能形成稳定的制度结构，在现有的框架层面内，各层面的地位及职能分工也没有加以明确，这就给各层面政府协调组织，以及同一层面政府协调组织的分工造成困难。

　　所以要以落实《全国主体功能区规划》为契机，对长三角区域协调机构进行整合，形成一个包含中央政府—地方政府—专业机构—公众在内的多元化协调机制，促进不同层级地方政府进行对话、交流、碰撞，直至走向融合构筑一个协调的平台。这个机制的核心是要建立一个有法理地位的多层次跨行政区的协调机构，统一规划、协调和实施长三角内部经济事务，并赋予相应的调控权(即对主体功能区规划实施的绩效考核功能)，对各级地方政府的行为构成有效约束，避免其演变为只有协调职能却无决策权力的机构。由这个协调机构来负责统筹规划实施、管理协调区域基础设施建设、区域城市体系规划和生态环境一体化治理中的重大问题。该制度应通过立法的形式确立下来，对组织的组成方式、职能和权限、产生办法、协调程序等都要加以明晰。

　　2、通过设立长效性的合作发展基金，逐步建立起长三角城市群利益分享和补偿机制

　　现阶段长三角城市群的合作诉求非常宽泛，2004年以来，仅长三角协调会设立并组织推进的城市合作专项课题就达到45个，涉及科技、金融、环保、教育、交通、医保等众多领域。目前急迫需要解决的问题是，怎样从众多的合作领域中遴选出最符合长三角城市群当前发展需求的合作项目，并给予重点扶持。参考欧盟的做法，我们可以依据《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和《长江三角洲地区区域规划》两个文件对长三角地区发展的定位和要求，制定出明确的有重点聚焦的区域发展目标，并以基金工具为杠杆，加大对重点合作领域的扶持力度。例如，在正确处理城市群核心与边缘、开发与保护的关系方面，可以利用发展基金重点支持边缘地区的发展和重要生态功能区的保护，在长三角北翼和南翼发展薄弱地区规划设立若干产业转移园区，积极承接核心地区产业外溢，减小区域差距。

　　长三角区域合作发展基金已经提上了三省一市主要领导的议事日程，目前正在完善其使用细则。这个发展基金除了要支持区域内一些合作项目的可行性报告研究外，应该更大限度上对跨区域投资贸易、研发创新、产业发展协调、人才培养和就业指导、区域内地区发展平衡等重大问题予以更大的支持。只有设立并逐步完善区域合作发展基金，并通过它构建一个各方满意的区域合作利益分享机制，才能更大力度的推进长三角城市群的一体化进程。

　　3、在行政契约与区域立法两个方面取得突破，逐步建立起地区政策框架下的法律体系

　　行政契约从本质上说是一种特殊的合同。和私法契约一样，如果成员方不履行契约义务，或者履行中违反契约的有关规定，应当承担违约责任。随着长三角合作的日益加强，“长三角协调会”以及区域内各职能部门间缔结了各种“协议”、“宣言”和“备忘录”。但是，到目前为止，在现存的长三角行政契约中还没有有关违约责任的规定，直接导致其执行力的缺乏。值得注意的是，行政契约毕竟与一般的私法契约有本质的区别，所以违约责任的承担方式不应当是严格意义上的制裁，而应当是某些合作和优惠的取消。

　　目前，首个区域性地方立法框架协议是东北三省政府法制办达成的《东北三省政府立法协作框架协议》。长三角地区的地方立法主体需要尽快达成地方立法协作的共识，可以考虑以下两种立法形式：其一，经各地方政府充分协商后，拟定立法文本的统一性条款，再由各个地方政府分别制定适合本地的个性化条款，最终形成不同版本的立法文件，分别签发施行。其二，由各地方政府共同设定立法主题，在统一的立法精神下，各地分别立法实施。这种方式相比前者，立法主体有更大的立法规范自由选择权。