长三角区域地方政府合作与资源的跨行政区配置时间： 2015-10-07信息来源：彭彦强 作者：wl_admin 责编：
[摘要]长三角区域地方政府间竞争使得区域内产业分布格局表现出以行政区划为界的分散同构的特征，资源的跨行政区流动和配置受到一定的阻碍。区域地方政府间的相互合作可以使资源的跨行政区自由流动和优化配置得以实现。为进一步深化长三角区域地方政府合作，推进一体化的实现和资源的跨行政区优化配置，必须从构建强有力的区域组织、通过合作协议加强行政权力横向协调、联合兴办开发区等方式着手。
[关键词]长三角;地方政府合作;地方政府竞争;资源配置;行政权横向协调
长三角地区在一体化过程中，地方政府间不但存在激烈的竞争，而且同时存在密切的合作，那么该区域的地方政府间竞争与合作究竟对资源配置产生了怎样的影响?本文旨在对这一问题进行初步的解答。
一、长三角地区地方政府间竞争及资源配置效应
政府与市场的关系是决定资源配置模式的重要因素。在长三角地区，不同的行政区域内，地方政府在其中扮演的角色存在着一定程度的差别，其作用方式也是不同的。在苏南地区，地方政府基于行政权力，凭借体制变革后获得的财政收入分成权、项目审批权、融资权和对土地资源的处置权，常常通过对经济资源的行政控制和准市场的配置，为私人企业创造发展环境。在公共产品领域，地方政府凭借其不断增加的公共财政能力和长期以来对公共产品的部门经营垄断权，以政府行政管制或国有公司垄断经营的方式，通过金融机构融资，大规模地负债经营公共产品。政府通过对资源的控制和很大程度的行政配置，主导着区域经济的发展方向、空间格局和功能定位。在浙江民营经济发达的地区，也存在着政府对土地、能源等资源的行政控制和经济垄断。规模越来越大的城市基础设施建设投资，超越自由市场经济需要的政治经济管制，政府收入支出所产生的经济流量在地方经济总量中的比重越来越大，地方政府开始较大程度地影响地方经济格局。在该区域，作为市场经济主体之一的地方政府直接担当了区域经济增长的经营者角色，按区域利益最大化的原则主导区域内的各类经济活动，组织区域内各种生产要素投入生产。[1]政府在资源配置中发挥了强大的作用。
在长三角区域，虽然政府对经济的垄断程度在不断放松，但仍然存在很多产业进入的壁垒和不必要的行政性管制。市场机制发育方面，长三角整体水平为55.2%，从具体指标来看，产品市场发育比较成熟，要素市场发育程度江苏、上海和浙江分别为42.73%、44.65%和43.23%，由于行政性垄断分割，两省一市的地区壁垒仍然较高。[2]这在一定程度上表明政府在资源配置中仍然占据着重要的地位，长三角区域地方政府不仅直接支配着大量的资源，而且通过各种行政手段强制性或诱导性地使这些由市场主体掌握的资源，按照政府的偏好来配置。从竞争角度来看，除市场对社会资源进行有效配置之外，长三角各级政府在社会经济资源的配置过程中充当了重要角色，从而使得整个区域竞争的激烈程序超过了以往任何时期。[3]
在长三角地区，由于地方政府的强力主导，地方政府间竞争使得区域内产业分布格局出现以行政区划为界的分散同构的特征，资源的流动在地方利益本位的前提下受到地方政府的强力干预。20世纪初，荣氏家族在无锡办了“三新”系列的许多工厂，但公司总部还是搬到上海。20世纪80年代中期，苏南的几个主要城市都办了自行车厂，但后来因为经营不善，基本都成建制地并入上海两家自行车厂。企业间的兼并重组纯粹是企业自己的事。而现在，“春兰”要把总部搬上海，苏沪之间必须先商量一个税收的分成办法。[4]地方政府把本地企业看作是自己的“私有财产”，将政府利益与企业利益绑在一块，混淆了“裁判员”和“运动员”的角色，阻止了企业的自由迁徙，这就很难在市场机制的作用下，形成合理的产业横向和垂直分工及产业集群，必然降低整个地区的经济效益和资源配置效率。
二、长三角区域地方政府合作及资源配置效应
尽管长三角地区地方政府之间存在着激烈的竞争，但地方间政府合作也几乎没有中断过，并且越来越紧密，资源的跨行政区配置得以不断改进。
1.长三角地方政府合作组织与机制
目前，长三角地区政府合作存在4个层面的合作机制，一是沪苏浙主要领导会晤机制;二是“沪苏浙经济合作与发展座谈会”;三是长三角城市经济协调会：四是长三角各城市政府职能部门之间的协调会。其中，长三角城市经济协调会是长三角区域地方政府合作的核心组织和机制，它在批准设立有关专题工作和有关经费预算、决算等方面发挥核心作用。
长三角各城市政府职能部门之间建立了诸如长三角港口管理部门合作联席会议等各种协调会多达30多个，这些专业领域内的合作机制成为省市间、城市间开展专题合作的实施主体和基础保证。
2.长三角地区地方政府合作中的政策协调
首先，在消除市场壁垒方面加强了合作。如苏浙沪三地工商管理部门相继签署“长三角工商第1、2、3、4、5号文件”，提出在长三角地区统一实施市场准入政策，通过签署诸如《长三角地区消费者权益保护合作协议》等对具体事项和具体领域的市场壁垒予以消除。
其次，在基础设施方面开展积极合作。除合作建设了一批重大基础设施外，在基础设施管理方面建立了区域合作机制和合作组织，通过对基础设施管理权的协调来推进管理的一体化，如建立“长三角道路运输轮值协调委员会”、“长三角港口管理部门合作联席会议制度”，等等。
再次，在公共服务领域加强了合作。在环保方面，江浙沪两省一市通过《关于太湖水环境治理和蓝藻应对合作协议框架》;气象、文化、知识产权、图书馆等方面均建立了联席会议制度。
3.长三角地方政府合作的资源配置效应
长三角地方政府通过建立各种合作组织、机制以及签订合作协议，相互间对行政权力进行了一定程度的规范、对接以及最低限度的让渡，减少了区域间的市场壁垒，市场机制的作用得到更好的发挥，提高了资源的流转效率和区域配置效率，尤其是在公共资源的配置方面，长三角地方政府间通过各类基础设施规划和管理权力的衔接，使得基础设施的布局更加合理，不仅大大提高了公共资源整体性的经济社会效益，而且对其他经济要素的合理流动和优化配置起到了积极的促进作用。
在存在产业同构的同时，苏浙沪之间的产业差异化程度和产业分工的合理化程度也在不断提高，包括同一产业内部的分工甚至同一行业的产品的差异化程度都有所提高，苏浙沪产业发展和聚集越来越趋向于专业化。尽管长三角各地方工业结构存在某种程度的趋同性，但总体上呈下降趋势。[5]
浙江、上海与江苏之间的制造业结构差异呈现出明显的梯度变化，上海正在以制造业占主体的格局慢慢向以服务业占主体的产业格局转变，劳动密集型、一般资本密集型的制造行业将向周边地区转移，上海市只保留部分技术资本密集型、港口型、都市信息型的极少数制造业行业;从时间趋势上看，江苏和浙江两省的相对专业化指数也是上升的，说明伴随着一体化的进展，两个不对称的大小省正通过跨地区间的产业转移来逐步实现自身的专业化分工。同时，上海市将一些本身不具竞争力的行业转移到周边省市，从而在总体上降低了其制造业的平均集中率。[6]从就业比例和产值比例来看，长三角地区的产业结构已经形成这样一种格局，即上海以生产者服务业为主，其周边城市则以制造业为主;同时，随着商务成本的不断提高及其构成变化，对交易成本敏感而要素成本不敏感的生产者服务业不断在上海聚集，制造业比例转移到上海周围城市，制造业在周边城市聚集，与上海的生产者服务业形成一种协同定位。[7]
在地方政府主导经济发展的背景下，长三角区域地方政府间合作可能通过两种方式对长三角产业结构的合理化产生了作用，一是长三角地区通过地方政府合作限制地方政府在区域市场中的消极作用，行政权力运行规则逐渐统一，长三角区域内的市场壁垒减少和降低，从而使市场一体化程度不断提高，市场机制在产业竞争和资源配置的作用越来越大，通过市场竞争的作用，使得长三角地区的产业分工以及产业内部分工逐步趋向合理化，市场竞争尤其在长三角地区的产品层次的差异性方面发挥了主导作用;二是地方政府间合作直接导致在某种程度上的产业转移和产业结构优化。
三、长三角地方政府合作中的不足
长三角地区通过地方政府合作促成地方政府权力的协调和融合，减轻行政区划的束缚，各类资源配置都在不同程度上得以优化。但是，就目前来看，长三角地方政府合作还存在诸多不足。
1.行政权力协调的组织化、制度化程度低
目前，长三角的合作机制其主要功能是交流和协商，即通过会晤、座谈和联席会议对区域性的问题或双方、多方所关注的问题交换意见，对于能否达成共识并不是其考虑的主要问题，制定强制的执行性决策更不是其主要功能，即基本上是只协商谈判，不进行决策。这种非正式制度的典型特点不具有强制约束性，通常会导致执行的困难。并且，长三角区域地方政府合作中的议题选择和协商还存在着“谈得来就谈，谈不来可以不谈”的问题，许多共识大都是由地方领导人的个人承诺来保障，有可能出现“人走政息”的情况，合作缺乏连续性。这些问题归结起来就是长三角区域合作的组织化程度太低，合作组织不具有独立的决策、执行和监督职能，缺乏必要的权威性。地方政府间签订的合作协议都是采用由成员地方政府及其职能部门各自执行的方式来落实实施，很容易出现“会上签共同协议，会下各打各的算盘”的情况。其根源在于各地方政府及其职能部门的权力在合作中仍然保持完全的独立性，没有形成区域性的或准区域性的管辖权，必然难以形成高效的决策、执行和监督体制。
2.政策一体化方面的合作还比较欠缺
地区行政壁垒问题，实质是不同地区不同层次的地方政府的行政权力的冲突而导致的政策冲突问题，政策冲突意味着各地方在市场等方面的游戏规则的差异，这种游戏规则方面的差异会给市场主体造成不同程度的交易成本，影响到资源的优化配置。因而，政策一体化应该成为地方政府合作的核心内容。
目前，苏浙沪两省一市的工商行政管理部门通过签订工商1、2、3、4、5号文件，大大改善了长三角的区域市场环境，不过这5个文件的执行情况尚需评估，以有利于采取进一步的措施，提高市场环境质量。在金融方面的合作将直接影响长三角区域的投融资环境，但长三角在这方面的合作进展缓慢，政策对接力度不大。另外，像招商引资政策、港口管理、服务业区域标准规范等等方面的政策一体化也都需要大力推进。
3.公共服务领域的合作亟待加强
随着长三角地区各城市之间经济联系的拓展和不断增强，必须加强相互间公共服务领域的合作才能更好地实现整合发展。其实许多公共服务和经济要素的流动和配置具有直接的关联，如，社会保障的异地转续问题就直接作用于劳动力的跨区域流动。
公共服务领域方面的合作已有所探索，但先行合作的领域仍然需要深化。整体来说，长三角公共服务领域的合作亟待强化，包括社保转续、环境治理、垃圾处理、城镇供排水、供电、通信、防洪抗旱减灾体系、疾病预防控制、突发性公共安全事件的应急等等。
四、深化长三角区域地方政府合作的政策建议
1.合作组织和机制的提升：构建长三角区域委员会
在中国，如果没有强有力的中央政府的主导作用，不对现行的行政关系和地方政府权力结构做出一定的调整，那么可以肯定，在现有行政格局条件下推进地区经济一体化可能并不比欧盟经济容易整合，长三角地区是不可能通过一些简单的行政会议和宣言就可以一下全面联合起来的。㈣长三角合作组织和机制的提升本质上涉及的是地方政府权力的协调和再配置问题，核心措施是地方政府权力向区域组织的适当集中。对此，笔者提出构建“长江三角洲区域委员会”的建议。
(1)决策
决策机构包括“长三角区域理事会”、“长三角市长理事会”、苏浙沪各职能部门专业理事会和城市各职能部门专业理事会(如图1所示)。“长三角区域理事会”由苏浙沪两省一市省市长和一位中央政府代表组成，该理事会在中央政府有关政策的指导下确定整个区域合作的总体框架、年度总体任务，对涉及两省一市及整个区域层面的重大合作问题进行协商、表决，对“监督咨询局”提出的议案和建议进行讨论表决，每年至少召开两次会议，表决采取一致同意原则;“长三角市长理事会”由现有的16城市市长组成，其他城市可以申请加入，该理事会在“长三角区域理事会”已达成共识的事项就城市之间的事务进行决策，并独立对各城市拥有控制权的而不需要通过省级政府的事项进行决策，对“监督咨询局”的提案和建议进行表决，每年至少召开两次会议，表决采取全体城市2/3多数通过的原则;“长三角区域理事会”与“长三角市长理事会”不是领导关系，具有相对独立性。“长三角区域理事会”下设必要的由省级政府各职能部门厅局长组成的专业理事会，如，交通运输理事会、招商引资协调理事会等等，这些专业理事会对“长三角区域理事会”负责，在“长三角区域理事会”达成共识的领域对专业事项进行讨论、决策和制定具体实施办法，对“监督咨询局”的相关提案和建议进行表决，每年至少召开3次以上会议，表决采取一致通过原则;“长三角市长理事会”下设必要的由市级政府各职能部门厅局长组成的专业理事会，二者的关系及职能与“长三角区域理事会”和下属的专业理事会相同，每年至少召开3次以上会议，表决采取全体成员单位的2/3多数通过。
(2)执行
长三角区域层面的执行机构为“执行局”。“执行局”设主任一名，由各省(市)政府副秘书长轮流专职担任，副主任两名，未轮值为主任的其他两位省(市)政府副秘书长即为副主任。“执行局”内设办公室、研究室、财务科和执法科，相关人员采取社会招聘的方式任用。办公室负责日常行政事务以及与相关地方部门沟通、协调;研究室主要对执行策略进行研究;财务科主要管理会费和项目基金;执法科负责具体执法工作。
“执行局”主要执行涉及长三角区域整体的事项和决策，属委托执行，并分别就委托事项对委托的决策机构负责。决策机构一旦委托“执行局”执行涉及整个区域事务的决策。即视为同时将在各地方的必要和足够的相关执行权力授予“执行局”，使其拥有在各地方执行的权力，直至事项完成而自动取消。“执行局”一方面，要执行“长三角区域理事会”和“长三角市长理事会”做出的可以直接执行的决策;另一方面，也要执行各专业理事会所做出的需要“执行局”在区域层面整体执行的决策事项。
需要特别说明的是，各理事会所做出的决策大部分还是在“监督咨询局”的监督下由各地方政府相关职能部门各自执行。也就是说，在执行方面既有整合执行，也有分散执行。
(3)监督咨询
监督咨询由“监督咨询局”负责。“监督咨询局”一方面，要负责“执行局”的执行工作和日常工作，并提出改进建议，撰写监督报告并向委托执行的决策部门提交;另一方面，“监督咨询局”也同时监督由各地方政府职能部门各自执行的决策事项，撰写监督报告并向“长三角区域理事会”或“长三角市长理事会”提交。“监督咨询局”的另一项职能为咨询职能，一方面，接受各理事会的委托撰写提案;另一方面，可以主动提出提案和建议，交由各理事会表决。
从上可以看出，“长江三角洲区域委员会”的组织和机制设计主要对原有的合作机制进行了3个方面的改进，一是改进原有机制的“只协商不决策”的缺陷，加强区域决策的权威性，从而在决策环节保证地方政府合作的有效开展：二是改进了执行环节，原有的合作机制基本上采用各自执行的方式来实施合作协议或具体事项，改进后的执行采用区域层面的整体单独执行和各地方政府职能部门各自分散执行相结合的方式，从而保证执行的有效性;三是改进了监督环节，原有的合作机制缺乏区域监督环节，往往造成各地方政府职能部门在各自执行合作协议时出现投机行为，改进后的监督增设专门的监督机构，不但对区域层面的整体执行进行监督，而且对合作事项中由地方政府职能部门各自执行的部分进行监督，从而保证合作事项的执行效果。
2.通过合作协议加强相互间横向权力协调
从国外地方政府合作的经验看，地方政府合作协议在地方政府合作中发挥了重要的作用，但究竟发挥多大作用，关键问题在于协议的执行情况。在“长江三角洲区域委员会”的区域组织框架下，预计长三角地方政府间合作协议将会发挥更大的作用。这是因为，在这一框架下，无论合作协议由区域执行机构来集中执行还是由各地方政府职能部门分散执行，都会由区域性的专门监督机构进行监督，从而保证合作协议的有效实施。
地方政府间除具体的共建项目可以签订合作协议外，应将合作协议的签署主要集中在3大方面的合作：一是对阻碍经济要素跨行政区自由流动的规范性文件、政策、措施的清理;二是规范地方政府对市场干预的相关权力;三是对基础设施管理和公共服务进行跨行政区衔接。
对阻碍经济要素跨行政区自由流动的规范性文件、政策、措施的清理，实际上就是要取消和限制地方政府的某些越位权力，实现区域共同市场。一方面，区域合作组织要通过合作协议的方式减少资源流动的障碍;另一方面，要积极地保证这些协议的履行。区域合作组织要成为资源自由流动的促进和保障力量，而不是利用获得的权力增加新的障碍。
规范地方政府对市场干预的相关权力主要是对行政审批权、招商引资权以及对当地企业尤其是国有企业的补贴扶持、兼并重组等进行规范，统一市场规则和竞争秩序，防止歧视性政策和恶性竞争的发生。
对基础设施管理和公共服务进行跨行政区衔接在于实现管理和服务的一致性，本质在于各管理主体的权力的衔接，形成一体化的管理模式，从而降低市场主体和民众在不同行政区进行经济活动的交易成本。长三角的“大通关”合作是这方面的典型代表。目前，长三角地区应重点在社会保险、教育、科技、文化、环境保护、重点基础设施等方面加强合作，率先实现区域内的基本公共服务均等化甚至“同城化”和协同效应。
3.通过联合兴办开发区促进落后地区的发展
联合兴办开发区，进行收益分成的合作方式，适合于仍处在行政区经济发展阶段的区域，或者说适合于对口支援性质的合作，通过经济发达地区与经济落后地区联合举办开发区，不仅有利于解决财政困难，带动当地其他产业的发展，而且有利于为当地培养高素质的管理人才，提高企业管理水平和政府公共管理水平。
但是，对于处于经济一体化加速发展的区域，应慎用此种方式，它有可能对区域的经济一体化造成不良影响。联合兴办开发区实际上产生的是一种产业转移和资源配置的效果，在此过程中，地方政府的行为完全是一种市场化的营利行为，通过联合举办开发区所进行的产业转移成为地方政府获利的工具，其后果将是加剧地方政府对产业转移的控制，阻碍产业按照经济规律实现转移和合理布局，最终必将损害资源的区域配置效率。
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国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立