湾区发展：全球经验及对我国的建议时间： 2018-08-11信息来源：《经济研究参考》 2017年第24期 作者：王旭阳、黄征学 责编：qgy
自从2017年的政府工作报告正式把“粤港澳大湾区”纳入其中，湾区和湾区经济受到理论界和实践界的高度重视。准确把握湾区经济内涵和共性经验，深化与周边地区合作，对我国加快发展湾区经济，推动建设世界一流湾区，更好服务国家“一带一路”战略，具有重要意义。
一、湾区经济的内涵特征
二、国际三大湾区经济发展经验
旧金山湾区、纽约湾区和东京湾区是世界上最成熟、最完善的湾区，对世界经济产生了重大影响。总体来看，三大湾区有着共同的特点，即拥有活力四射的产业集群、强劲持久的创新能力、高效便捷的交通网络、兼容并蓄的开放体系、政府市场的通力协作。
(一)拥有活力四射的产业集群。
世界三大湾区的港口城市遵循“以港兴城、港为城用、港以城兴、港城相长”的发展规律，大力发展临港产业和外向型经济，形成了富有竞争力的产业集群。如位于美国加利福尼亚州北部的旧金山湾区， 2015年GDP达7855亿美元，超越纽约市，成为美国西岸仅次于洛杉矶的最大都市区。其港口城市奥克兰是世界上最早使用集装箱运输的港口，依托优良的港口条件，造船、化工、生物医药等临港产业得到快速发展。位于旧金山南部湾区的硅谷是世界最重要的高科技研发中心，是电子、软件、信息科技和互联网产业的集中区。纽约湾沿岸分布着纽约、新泽西、纽瓦克等港口城市，2015年纽约大都市GDP达16 027亿美元，纽约曼哈顿CBD内全球银行、保险公司、交易所及跨国公司总部云集，是世界金融的核心枢纽和国际航运中心。东京湾沿岸分布着横滨港、东京港、千叶港、川崎港、木更津港、横须贺港六个港口，年吞吐量超过5亿吨，在港口的带动下，东京湾地区形成了京滨、京叶两大工业地带，汽车、钢铁、装备制造、石油化工等产业十分发达，工业产值占全国的40%，GDP占全国的26%。
(二)拥有强大持久的创新能力。
东京湾区和旧金山湾区是创新的热土，区内拥有众多研发能力和科技创新能力很强的企业。根据汤森路透知识产权与科技事业部发布的2015年全球百强创新机构榜单，东京湾区有27家，旧金山湾区有11家(集中了美国创新企业的31%)，纽约湾区有4家(表1) 。2010～2015年，东京研发经费投入占GDP的比重平均约为21.3%，纽约和旧金山分别为12.2%和19%，进一步彰显了湾区的科技创新实力。此外，三大湾区内分布着众多世界一流综合性大学和科研机构，如旧金山湾区内有斯坦福大学、加州伯克利大学等世界级的研究型大学和航空航天局艾姆斯研究中心、斯坦福直线加速器中心等国家实验室等，纽约湾区有纽约大学、普林斯顿大学、哥伦比亚大学等58所世界著名大学。
(三)拥有高效便捷的交通网络。
三大湾区都建成了以公路、铁路、机场和海港四位一体的综合交通网络体系，对外交往高效便捷。以东京湾为例，东京拥有世界上最为复杂的公共交通系统，车站十分密集，JR、新干线贯穿全境，城市电车和地铁交织如网。东京地铁线路长326公里、人均道路面积10.3平方米、路网密度18.4公里/平方公里。区内成田、羽田机场开通了众多国际国内航线，其中成田机场国内航线升降9万架次，国际航线升降4万多架次，东京港年货物吞吐量超过6000万吨，构成了日本海、陆、空，多方位、全立体的交通网络，为东京湾辐射日本内陆，沟通国际市场提供重要支撑。表2对三大湾区代表城市东京、旧金山和纽约选取的几个交通指标进行分析，为方便对比，加入北京市交通概况进行对比。
表1 2015年全球百强创新机构在三大湾区分布情况
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资料来源：汤森路透官网https://www.thomsonreuters.com/en/press-releases.html。
(四)拥有兼容并蓄的开放体系。
三大湾区外向型经济特征明显，东京湾集中了日本30%以上的银行总部和日本90%以上的全球百强企业，销售额超过100亿日元的大公司总部有50%设在东京。纽约湾云集了全球相当数量的金融机构，外国银行、证券、保险公司等跨国金融机构集聚在曼哈顿CBD中心，是名副其实的国际金融中心。而且纽约制造业总部云集，许多全球制造企业都在这设立了总部机构(如洛克菲乐中心)，在全球财富500强中就有46家公司总部选在纽约，是世界最大跨国公司总部集中之地。旧金山湾则集聚了苹果、谷歌等大量全球高科技企业总部。三大湾区依托其发达的海港群和空港群，积极搭建对外开放平台，如，纽约港自贸区、旧金山对外贸易区，采取倒置关税吸引国际投资，已经成为美国对外贸易的重要平台和开放高地。
(五)拥有政府市场的通力协作。
美国纽约湾区和旧金山湾区十分注重发挥“两只手”的作用，特别是突出市场配置资源的决定性作用，如，科技创新生态系统是源于微观主体追求自身发展自下而上形成的，市场很少受到管制。同时，政府又在消除行政壁垒、保护知识产权、完善法律法规、建立服务平台、推动基础研究等领域发挥了重要作用。东京湾在发展过程中非常注重政府的规划引导。如，20世纪50年代以前，东京湾六大港口各自为政、无序竞争、产业同构等现象十分严重，1951年日本政府制定了《港湾法》，规范港湾的管理，设置了港口管理机构，为港湾制定5年发展计划，并从1956年开始至1999年，先后5次调整东京湾区的发展规划。规划明确了六大港口的级别、职能和分工，引导港口组团发展，增强了整体合力。
表2 三大湾区与北京交通概况
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资料来源：东京交通局网站；百度百科《全球地铁里程数排名》。
表3 2015年世界三大湾区经济发展指标
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资料来源：数据来源于东京交通局网站；百度百科《全球地铁里程数排名》。
三、国内湾区经济发展的基本情况
自1998年香港科技大学校长吴家玮教授最早提出“香港湾区”(又称“深港湾区”)以来，“湾区”开始受到理论界关注。直到2008年12月国家发改委颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》提出“建设环珠江口湾区”后，“湾区”首次从理论探讨进入国家文件。近年来，“湾区”在政府文件中出现的频率越来越高。“湾区”已经成为实施“一带一路”战略重要平台。从国际湾区发展的经验看，国内具备发展湾区经济的地域主要集中在环渤海湾区、长江口—杭州湾区、粤港澳湾区和北部湾湾区。
(一)环渤海湾区。
环渤海湾区主要由大连、沈阳、葫芦岛、秦皇岛、唐山、北京、天津、东营、烟台、威海、青岛等城市构成，涵盖辽东半岛、京津冀和山东半岛，面积约51.8万平方公里，人口约2.3亿，主要城市有沈阳、大连、北京、天津、青岛等。2015年湾区GDP达3.8万亿元，已成为北方经济发展的“引擎”。环渤海湾区是我国交通网络最为密集的区域之一，是海运、铁路、公路、航空、通信网络的枢纽地带。拥有40多个港口， 6大国际机场，10多个高铁站，形成了陆海空立体交通网络体系。同时，环渤海湾区地处东北亚经济圈的中心地带，东临韩国和日本，北靠蒙古和俄罗斯远东地区，是沟通华北和东北亚的重要纽带。但是，环渤海湾区覆盖的空间范围太大，跨越行政区划过多，市场分割严重，生产要素流动不够顺畅，湾区内的城市之间开展经济合作较少，经济联系不够紧密。
(二)长江口—杭州湾区。
长江口—杭州湾区位于上海以南、浙江省东北部，与舟山、北仑港为邻，西接绍兴，东连宁波，北临嘉兴、上海，面积约5.5万平方公里，人口约6212万，2015年湾区GDP达6.7万亿元，主要城市上海、宁波、杭州、苏州等。长江口—杭州湾区拥有上海港(集装箱吞吐量世界第一)和宁波舟山港(货物吞吐量世界第一)两个世界级大港，经济基础雄厚，基础设施完善，形成了以国际机场、高速铁路、城际铁路、高速公路和长江黄金水道为主通道的多层次综合交通网络体系。城市创新能力较强，城市组团式发展优势明显。但是湾区内城市同质竞争和重复投资的现象严重，港口之间的分工不够明确。
表4 国家出台的涉及湾区概念的文件
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资料来源：作者自己收集整理。
(三)粤港澳湾区。
粤港澳大湾区包括广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆9市和香港、澳门两个特别行政区，面积约5.6万平方公里。2015年，粤港澳大湾区GDP为8.7万亿元，人口总量达6672万，港口集装箱年吞吐量超过6500万标箱，机场旅客年吞吐量达1.75亿人次。粤港澳大湾区城市基础设施相对完善，外向型经济特征明显，产业以先进制造业和现代服务业为主，港澳地区服务业增加值占GDP比重均在90%左右。粤港澳湾区是我国最有实力对标世界三大湾区的经济体。虽然粤港澳湾区发展基础好，但由于三地之间存在政治制度、法律体系、商事环境和监管体制的明显差异，行政壁垒较多，阻碍了粤港澳湾区经济深度融合和一体化发展。
(四)北部湾湾区。
北部湾区位于我国南海的西北部，东临雷州半岛和海南岛，北依广西壮族自治区，西靠越南，沿岸主要城市包括南宁、北海、钦州、防城港、海口和湛江，面积5.6万平方公里，人口2202万，2015年GDP达0.95万亿元。北部湾湾区地理位置优越，是中国—东盟经贸贸易区的前沿阵地，是我国对接东盟的海上桥头堡，对我国开展国际经济交流与合作具有重要意义。但北部湾区沿岸城市经济发展相对落后，工业基础薄弱，交通基础设施不够完善，创新能力不强，区内也没有一流的综合性大学和科研机构，很难吸引世界500强企业落户北部湾，难以与世界著名湾区媲美。
表5 我国四大湾区经济发展概况
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资料来源：根据各级政府工作报告整理。
四、加快发展湾区经济的政策建议
湾区是引领经济增长的新空间，是对接“一带一路”战略的新载体。借鉴国外三大湾区发展经验，结合我国湾区发展的基本情况，需要从六个方面着力，推进国际一流湾区建设，提升国际竞争力和服务“一带一路”的功能能级。
(一)编制大湾区发展规划。
加强政府对湾区发展的规划指导，做好顶层设计，在整体框架上提升湾区城市协同发展的层次。在中央明确要研究制定粤港澳大湾区发展规划的基础上，适时开展环渤海湾、长江口—杭州湾和北部湾湾区发展规划的研究。规划要明确湾区各城市的功能定位，明确城市的产业分工，实现湾区城市错位发展，最大化发挥湾区经济的集聚效应。
(二)打造湾区创新高地。
推进湾区内国家自主创新示范区建设，集聚创新要素，建设一批高水平大学、科研中心、实验中心、工程中心。发挥对外交往便利的优势，构建开放型创新体系，创新合作机制，加强国内外自主创新示范区、高新技术园区之间的合作，抢占“智高点”产业，打造创新示范高地。建立产学研相结合的体制机制，鼓励大学和科研机构对外开放，与产业界进行更广泛深入合作，促进教学科研和企业生产实践的结合，推进科技成果转化。加快培育创新主体，培育一批技术含量高、创新能力强、成长性好的龙头企业和富有创新性、充满活力的中小企业，让企业成为新常态下新的经济增长点和产业驱动力。
(三)推进海陆空立体交通网络体系互联互通。
强化海空联动，建设湾区内部海港和空港无缝连接通道，设立海陆空联运“物流走廊”，夯实湾区经济发展的交通基础，努力打造成拥有世界级机场群和海港群的国际一流湾区。以现有的高速公路、高速铁路、城际铁路、大桥、空港、通信设施为基础，促进湾区内部城市之间交通基础设施互联互通，提高湾区内城市间的运输效率。加快推进环渤海湾、北部湾高铁、长江口、珠江口跨江通道的建设，构建高效便捷的湾区交通网络体系。进一步明确港口功能定位，优化湾区港口的布局，完善港口服务功能，提升港口竞争力，形成错位发展、功能互补的现代航运服务体系。扩充与提升机场运输功能，在湾区布局大型国际机场，依托环渤海、长江口—杭州湾、粤港澳和北部湾，着力把北京、上海、广州、南宁机场建成功能完善、辐射全球的大型国际航空枢纽。
(四)推动港城联动、产城融合发展。
按照“港城融合、产城融合”的发展理念，规划先行，做好产业、城市的前瞻性规划和定位，统筹生产区、商务区、生活区等功能区规划建设，推动产业、港口、城市互动融合发展。妥善处理好港城关系，联手打造优势产业集群，城市核心区重点发展以金融、贸易、航运服务等为主的高端服务业，临港产业园区集中发展石油化工、钢铁冶炼、智能制造、节能环保、新能源汽车等产业。不断提升港口城市在贸易、居住、文化、休闲、教育等领域的功能，实现与临港产业园区的功能互补。深入挖掘特色产业、民俗文化、滨海旅游等方面的功能，培育一批“产、城、人、文”四位一体的特色小镇，实现“三生”(生产、生活、生态)融合发展。
(五)构建陆海统筹的开发开放新格局。
推进湾区在空间布局、海岸带、海域开发、生态环境等重点领域的协同发展，以城市、港口为依托，以河流、交通线、海岸线为纽带，构建海陆产业统筹发展、基础设施统筹建设、资源要素统筹配置、生态环境统筹保护的陆海协同发展格局。积极参与和融入“一带一路”建设，搭建湾区对外开放新平台，建设陆海内外联动、经济高度开放的先导区。优化布局自由贸易区、综合保税区等海关特殊监管区，促进国际国内要素有序流动、实现全球资源有效配置，建设国际国内市场深度融合示范引领区。赋予湾区自贸区先行先试政策，支持自贸区积极对接更高标准的国际投资贸易规则，鼓励上海、广东、天津自贸区在资本项目可兑换、人民币跨境使用、外汇管理改革等方面先行先试，深入推进湾区自贸区服务贸易自由化。
(六)建立健全湾区合作体制机制。
借鉴东京湾区、旧金山湾区的发展经验，建立湾区联动发展合作机制，包括湾区联动开发机制、湾区产业联动发展机制和湾区利益补偿机制等，成立湾区发展协调机构，建立健全跨政区、多层次的联席会议制度，协调解决湾区内重大发展问题。鼓励成立湾区城市行业联盟，发挥商会、行业协会等社会组织作用，制定统一的行业发展规划和行业标准，为行业发展提供咨询服务。强化港口群之间的合作，探索建立港口合作发展机制，推广山东半岛青岛港、日照港、烟台港、威海港的合作模式，鼓励港口合资经营、互相持股、利益共享、风险共担，提升港口的整体实力。探索建立湾区城市之间管理协同模式，创新市场管理机制，破除行政壁垒和垄断，促进商品和要素自由流动。建设湾区社会信用合作体系，建立和完善信用信息共享机制，建立标准统一并与世界接轨的信用体系，以信为用，促进湾区经济一体化发展。
参考文献略
作者：王旭阳（中国社科院研究生院）、黄征学（国家发改委国土开发与地区经济研究所）