珠三角地区城镇化典型模式、动力机制及经验启示时间： 2015-11-11信息来源：《南方农村》 , 2015 , 31 (4) :37-42　作者：马力，万忠，丛人 ， 林伟君 ， 方伟 　责编：fh_admin qgy

一、引言

    2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，该规划为在北京召开的最新一届中央农村工作会议所提出要积极稳妥扎实推进新型城镇化做出一个宏观性、战略性、基础性的指导。2013年3月，广东省政府印发了《广东省城镇化发展“十二五”规划》，明确要求在“十二五”期间，全省城镇化发展呈现“区域协调、城乡一体、绿色低碳、节约集约、文化传承、和谐宜居”的新局面。
    “城镇化”源于国际通用术语“城市化（urbannization）”，但在中国，“城镇化”一词被更多数学者所使用。“城镇化”指在一定条件和社会机制作用下农村人口转化为城镇人口的过程，通过人口转化使传统落后的乡村社会转换现代先进的城市社会。“新型城镇化”于2012 年中央经济工作会议上首次提出，核心内容为将生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程, 走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路 。
    在30多年的城镇化探索中，珠三角地区一直在新型城镇化大潮中先行一步，取得了良好的效果。2013年3月的《中国城镇化质量报告》显示：在全国286个地级以上城市中，广东有五市上榜全国城镇化质量十强。其中深圳市位列第一，佛山、中山、东莞分列第五、六、七名，广州排名第十位，均处于珠三角地区。此外，珠三角地区在城镇化发展过程中，依托不同动力机制，发展出多种城镇化模式，值得学习和借鉴。本文以珠三角地区城镇化中的典型模式剖析为切入点，在对其发展背景、动力机制进行归纳的基础上，进一步总结思考，为我国其他地区城镇化发展提供经验借鉴和理论依据。

二、珠三角地区城镇化典型模式分析

    长期以来，学者们对城镇化的内涵进行不同的诠释，目前最为权威的为盛广耀。他将城镇化模式的内涵总结为一个国家或地区城镇化的实现途径和方式，是对特定国家或地区、特定时期城镇化的发展背景、动力机制、表现特征的概括和总结。长期以来，珠三角地区根据自身特色与发展实际，探索出一条以镇为发展核心的城镇化之路，涌现出东莞虎门、中山市古镇、中山小榄、佛山南海区狮山镇等一大批具有不同时代背景、发展特色的典型城镇。

（一）区位优势+外部要素流入为主，政府基本服务驱动为辅的虎门模式

    在众多的动力因素中，优越的区位条件及外部要素流入是农村城镇化发展的重要因素。珠三角城镇化水平较高、经济较为发达的地区，如长安、厚街、塘厦等地，多为此类模式。该类模式在长期的自组织演变过程中，以外源性经济为主导，已基本形成了中心镇，以中心镇为作用辐射拉动城镇化高速发展。
    1.虎门镇概况
   虎门镇位于东莞市西南部，珠江出海口东侧。面积178.5平方公里，常住人口超过60万。改革开放30多年来，虎门从一个国内生产总值仅6500万元的海边小镇，迅速发展成为生产总值达382亿元、富有现代气息的时尚之都。有超过100位党和国家领导人前来虎门调研考察。获得过80多项国家和省级荣誉称号，其中分别荣获“2005年全国首届小城镇综合发展水平1000强”和“2008年中国乡镇综合实力500强”（第一名）。
    2.动力机制
    (1)区位优势及外部要素流入动力在城镇化前中期起主导作用。虎门镇临街香港、广州、深圳三大城市，拥有便利的交通，具有得天独厚的地理区位优势和优越的经济集聚优势，是中国华南地区与世界各地人流物流和经贸往来的重要通道。此外，该镇拥有很多的华侨和港澳同胞，受血缘关系影响，联系极为广泛[1]。
   作为改革开放的先行者，早在十一届三中全会召开前三个月，虎门就引进了中国大陆第一家“三来一补”企业——太平手袋厂。自此，虎门镇成为一个典型的发挥区位优势和外来投资促进城镇化的地区，目前已发展为年总产值超300亿元的外贸强镇。2013年1-11月，全镇实际吸收外资15527万美元，全镇合同吸收外资11973万美元。同时，大量的外资企业进驻虎门，吸引了大量来自区外、省外的外来人口，虎门50多万常住人口中有80%为外来人口，推动了人口的城镇化。虎门的城镇化与外部要素密不可分，没有外部要素就没有虎门城镇化的迅速发展。虎门通过引进外资、依靠外商投资、吸引外部人口等外部要素迅速实现经济发展，推动城镇化进程。
   (2)政府基本服务深化城镇化发展。政府主要从两个方面入手，一是致力于合理利用外部要素，助推新型城镇化。改革开放初期，虎门利用通往香港便捷的水陆交通和悠久的商品集散传统催生产业发展，政府及时制定了各项优惠政策吸引外资、外来务工人员、方便企业用地，解决了推动产业发展的劳动力资源和土地资源，促成了城镇化所需要的条件。
   在“新型城镇化”概念提出后，为促进转型升级，虎门镇政府及时调整策略，以经济发展为抓手，从“招商引资”过渡到“招商选资”，引入资金与引入技术并重，延伸产业链，形成了汽车、电子信息、服装、物流、新材料及新能源等30多个行业，不断调整产业结构，转变外延粗放型经济增长模式，从经济发展角度促进虎门城镇化的可持续性发展。二是立足经济基础，股份制改革农业人口就地市民化。为彻底解决城乡二元管理问题，促进农民向居民转型，农村向城市转型，农村社会管理体制向城市社会管理体制转型。虎门镇的人口转移并未经过传统的农业人口首先向城镇集中的阶段，而是就地进行，原农业人口就地转为城市居民。2005年，全镇全面实施股份制改革和“村改居”工作。目前，全镇29条村及其有独立经济实体的135个村民小组均成立了股份经济联合社或合作社，凡符合条件的农（居）民均享受了配股分红，而原来的村长也变为如今的股份公司董事长，相应的村民也转变为公司的股东。原29个村委会，2个街道居委会已统一更名为社区居委会，同时，党总（支）部、工、青、妇等组织均相应更名，有关地名、路名、组织机构、居民户口更改正在按计划步骤，有条不紊地进行。
    （二）内生型自组织发展驱动，政府逐渐引导完善专业镇进程的古镇模式
   在珠三角地区，有些地区由于地理、政策、历史等原因，无法靠这些优势吸引资本、劳动力等外部要素来推动城镇化的发展。但部分乡镇利用其内生型要素的驱动，如特色产业、民营企业、资源禀赋等內源动力，在改革开放初期抓住机会，发挥市场活力，形成产业集聚，自组织形成了“一镇一品”的专业镇，并以此为驱动，加以政府助力，形成了特色的城镇化模式。
   1.古镇概况
   古镇位于中山市、江门市、佛山市交汇处，总面积47.8平方公里，常住人口15万。经过当地居民与企业自发创业发展，目前己成为国内最大的灯饰生产基地和销售基地。2014年灯饰业产值达159亿元，灯饰交易额400亿元，全国灯饰市场占有率70%，出口130多个国家和地区。
   2.动力机制
    (1)自发组织内部要素流动优化配置，奠定城镇化基础。1982年，古镇第一家私人灯饰企业兴起。随后，个体经济和私营经济迅猛发展，占古镇经济总量的95%以上。目前，全镇工商户23780家，其中登记注册照明器具企业14000多家，8000多家与其制造、销售相关联，形成了一个以古镇镇为中心，覆盖周边三市十一镇区年销售超千亿元的灯饰产业集群。这样一个由较密集的传统农村聚落群发展起来的小城镇，其内生力量主要体现为区域市场对各种要素流动组合和优化配置的能力，即市场的活力，使得古镇镇迅速完成了城镇化。在城镇化过程中，古镇内生型自组织的民营经济是古镇城镇建设发展的主要动力。以市场为核心的灯饰产业集群，促进了生产要素的合理配置，加快了农村人口和劳动力向城镇转移，推动城镇化所必需的其他产业发展，同时也促进了基础设施和环境的改善，加快了城市生活方式的扩散和传播，促进了古镇城镇化的发展[2]。
   (2)政府逐步引导，完善城镇化。地方政府主要从两个方面入手，一是优惠政策加速产业集群，助力城镇化。在古镇经济发展前期，灯饰产业集群形成模式为市场自发型，古镇推销员在全国各地通过上门推销的方式吸引客户。20世纪90年代后，政府出台了一系列优惠政策，如“5万元以下的贷款，可个人申请经村委审定后直接办理”等，大大促进了个体经济和私营经济的发展，为城镇化奠定了雄厚的经济基础。同时，率先突破了传统的计划经济体制的运行模式，依靠市场化运作机制，引导社会资金投资公用基础设施建设，并且实行了户籍改革、土地使用制度改革，从而开辟了富有古镇特色的城镇化道路。二是依托特殊产业，推动城镇化可持续发展。长期以来，古镇镇政府坚持产业协同、功能完善、人居和谐的城镇发展思路，以产业升级带动城市升级，以城市升级促进产业升级，全力打造“路净水清、树绿景美、管理有序”的现代化新型城镇。政府依托灯饰产业，深化“经营城镇”和“城市经济”理念，加快城镇化进程，提高城市建设水平和品位。加大城镇建设投入，整改东兴东路、体育路等重点路段，全面整治绿化、道路、广告牌及泛光工程等，按1：10的比例建造了“灯王”模型，完善“灯都项目”、“灯都生态公园”等为主体的“全球照明灯饰产业综合体”项目，突显了独特的“灯都”文化。
   （三）规划先行，农村居住形态再组织与均等公共服务的小榄模式
   在珠三角一些中心性优势缺乏、经济基础且产业集聚不明显的地区，城镇化的发展需要由政府来主导。某些镇政府为推动城镇化发展，依托专业科研机构为其城镇化进行科学规划，构造新型城镇化模式蓝图，前瞻性的避免了一般城镇化进程中遇到的问题与不足，使其城镇化优质发展。以科学规划为前提，该类城镇在城镇化进程中城乡一体、统筹发展，其城镇化质量显著，走出了一条以“城乡无差距，生态宜居”为特色的城镇化道路，以小榄镇为典型代表。
    1.小榄镇概况
   小榄镇是国家级重点镇，在中山市占有举足轻重的地位。改革开放后小榄镇城镇化发展成就显著，先后获全国村镇建设先进镇、全国文明村镇、全国造林绿化百佳镇、中国花木之乡等一系列称号。近30年来，小榄镇的村镇建设严格按照规划的指导，积极改善居民生活环境、开展旧城区改造、建设新城区，城镇化质量很高，曾多次进入中国千强镇前十。
   2.动力机制
   (1)在无中心性优势下，政府科学规划破城镇化难题。在珠三角地区城镇化高速发展的进程中，涌现出各种问题：土地资源紧张，土地产出效效益低，乡村卫生差、建设无序等，迫切需要合理规划以解决这些问题。2001年，小榄镇政府委托清华大学和国务院发展研究中心完成了2000-2010年总体发展战略，并于2002年分别委托同济大学和重庆大学进行了交通规划和生态环境规划[3]。事实证明，这些规划在解决城乡一体化、用地矛盾、环境与人口矛盾等方面提出了合理的解决方案，并带动了小榄镇经济和城镇化水平的高速发展。以政府的科学规划作为最主要动力的小榄城镇化是新型城镇化的典范。
   (2)农村居住形态再组织与均等公共服务提高城镇化质量。城乡一体，农村居住形态再组织。在城乡一体化发展思想的指导下，小榄镇统一对城乡建设结构进行调整，对农村居住形态进行再组织，以现代化标准进行城镇建设。随着经济的发展，小榄镇居民生活水平逐步提高，并伴以乡村建设大发展，最终实现城乡协调发展。因此，中山市2012年城乡居民收入比为1.6：1，差距为全省最小。
   (3)重视外来人口，提供均等公共服务。外来人口是小榄镇重要的劳动力来源，为小榄镇的经济发展做出了巨大的贡献。小榄镇在总体发展战略研究基础上，采用一系列科学方法，对小榄镇的外来人口数量进行了科学的预测。因此小榄镇政府各种政策制定过程中，充分考虑外来务工人口的居住模式、通敌要求，并专门建立了城外来务工人员生活区。此外，小榄镇政府将外来务工人员市民化作为政府的公共职责，在外来务工人员的公共卫生、医疗保险、养老保险、工伤保险等方面采取了一系列的政策措施。如将农民工纳入小榄公共就业服务体系，全面解决农民工子女的义务教育问题；加快农民工融入城市职工和城市居民基本社会保障制度的进程，使农民工尽快“市民化”，享受均等化的基本公共服务，进一步推进人的城镇化。
   （四）政府体制机制创新简政强镇，践行产城人融合的狮山模式
    经过30多年的改革开放，珠三角地区城镇化已颇有成就。国家对于城镇化愈发重视，尤其是新型城镇化这一概念的提出，更是需要不断摸索与研究。在珠三角一些城镇化水平较低的地区，以技术为先导，以金融、产业、科技为动力机制，加强产业的转型、升级和技术改造，尤其制度方面的改革，为其城镇化扫清障碍，实现突破，从宏观层面践行新型城镇化的发展，提供可借鉴的城镇化模式。
   1.狮山镇概况
   狮山镇位于佛山市南海区，包括东区（原官窑、松岗）、西区（原小塘，狮山）社会事务管理处，辖区总面积330.6平方公里，占南海区的30.79%，2012年常住人口67.42万人，占南海区的25.71%。地区生产总值676亿元，占南海区的32.36%，是南海最大面积的一个镇。为佛山市南海区副中心。1995年建区，2005年改区为镇，经过短短几年发展，狮山发生了翻天覆地的变化，财政收入翻了几番，接近1个亿，吸收外来投资30多亿元，成为南海区最具发展潜力的镇区之一。
   2.动力机制
  (1)行政管理制度改革，践行简政强镇扫清城镇化障碍。新型城镇化的发展需要有因地适宜的制度与之配套，为扫清新型城镇化的障碍，狮山镇不断探索，为其城镇化提供核心动力。2010年狮山镇被列入国家开展经济发达镇行政管理体制改革试点，狮山镇制度创新包含四个要素：“镇街整合”、“园镇融合”、“基层善治”、“三网融合”，四个要素协同作用助推狮山城镇化发展。一是镇街整合：自1995年开始，狮山街道办三次范围调整，大力整合各个镇街之间的资源，从而解决城镇化中遇到的问题。二是园镇融合：狮山的园镇融合主要是指在镇街整合的基础上，基于“两块牌子、一套班子”且拥有更高一级事权的“事权整合”。三是基层善治：狮山镇创新社会管理，主推行政、农村、文化及社会管理四项综合性改革，“基层善治”即为其中之一。它以村居“政经分离”为基础，实现了基层党组织领导下的村居治理“两个分离”、镇域决策型事务与社会管理事务分离、“村改居、股权固化和集体投资”。四是三网融合，它是狮山镇深化行政体制改革的创新性举措，它把信息化的技术和理念“提炼萃取”出来，用以倒逼政府观念转变，重新打造政府办事流程，探索出“网络问政、网络行政、网络监督”的政府服务新格局。对于政府层面的“网络倒逼”格局，提高了行政效率，减少了自由裁量权，体现了“公平、公正、公开”。
    (2)产城人融合，开创新型城镇化样本。狮山镇早期以制造业为主，以产城人融合为目标，意味着生产性设施与生活性设施的均衡，工业化与生态化的协调，公平与小序的平衡，更意味着人才引力的增强及居民幸福感的增强，这就是以人为本的城镇化方向。在产业方面，狮山要求加大力度引进新兴产业，大力发展服务业，特别是启动电子商务。在城市发展上，未来十年狮山将成为承接周边广州、深圳、香港等特大城市的部分功能，承接佛山市五区城市的部分功能的“重镇和卫星城”。并且对城市进行留白式布局，不一味强调城镇化率。新型城镇化是产业、城市的和谐发展，最重要的是以人为主，具体体现在就业、产业以及安居乐业。2013年7月4日，狮山镇中部片区博爱湖项目动工，意味着狮山镇迈出了产城人融合最实质性一步，建成后南海中部将出现一个集观光、休闲、娱乐、办公、居住于一体的大型都市生活片区，大幅提升中部的整体水平和城市形象，改善城市的生活氛围提升区域价值。狮山作为广东省的示范点，在城镇化的新模式上，进行了一系列“产、城、人融合”模式的试验。狮山新型城镇化模式的探索，不仅仅对佛山，甚至对于珠三角和全国未来的城镇化，具有重要的探索意义和示范意义。

三、经验与启示

   （一）根据优势特色优化布局，走各具特色的协调发展之路
   改革开发30多年来，珠三角地区持续推进以镇为特色的城镇化发展战略。各地结合实际发展，确立不同的发展模式与结构形态，走出了各具竞争力的新型城镇化之路。在虎门模式中，虎门镇政府充分利用优越的区位条件和外部要素流入，以中心镇的形式辐射带动城镇化高速发展。在古镇模式中，虎门镇政府在区位优势不太明显的背景下，支持自发形成的灯饰产业，形成产业集聚，以专业镇为驱动推动了城镇化发展。在小榄模式中，由于中心性缺失、经济基础和特色产业发展不明显，小榄镇政府以科学规划为先导，避免了一般城镇化中遇到的问题和不足，其城镇化发展科学、有序、迅速。在狮山模式中，政府同样以科学规划为先导，创新体制机制创新，简政放权强镇，彻底扫清城镇化障碍，构建“产、城、人融合”的城镇化模式。珠三角地区城镇化发展的四种典型模式，基本涵盖了城镇的各个类型，并可针对四种模式探索出适合本地的特色城镇化之路。
   （二）科学规划，分步实施，走可持续发展之路
   在珠三角地区城镇化发展过程中，广东省先后出台了《珠三角城镇群协调发展规划2004-2020》、《广东省城镇化发展“十一五”规划》、《广东省城镇化发展“十二五”规划》，各地区也分别制定了响应的城镇化规划，小榄模式的成功即得益于此。在小榄镇的城镇化建设之初，政府相关部门委托专家先后编制了总体发展战略、交通、生态环境等一系列规划，加强空间指导和调控功能，形成了一系列以总体规划、重点规划、专业规划互补协调的规划体系，指导城镇合理布局，协调发展，梯次推进。
   小榄镇的成功之处主要体现在四个方面：一是进行城镇的总体规划。二是制定科学完善的产业发展规划、建设和经济发展规划，合理规划布置工业园区、住宅小区、主要街区、市场和公共基础设施，预留教育卫生文化事业发展的空间和城镇绿化及公共活动用地[4]。三是长远目标和近期目标相结合，加强基础设施建设，完善社会服务和生活服务功能。四是统一规划、分期实施，进而降低了城镇化成本。
   （三）突破行政区划限制，扩权强镇，推进城乡一体化进程
   珠三角镇域经济发达，2012年全国百强镇中，前十强中广东占据4席，全部位于珠三角，包括虎门、长安、塘厦、小榄。许多镇的人口、财政收入、产业规模已达到国内中小城市水平，但受镇级行政体制的束缚，普遍出现经济基础与上层建筑、城镇规模与管理体制之间的矛盾，责大权小的矛盾尤为突出。广东省早在2010年下文发表关于简政强镇事权改革的指导意见，在佛山25个镇街以“简政强镇”的名义推广开来，狮山镇的发展就是最好的例子。首先，通过“扩权强镇”下放更多的管理权限，强化镇级政府的公共服务和社会管理职能，实现“小政府、大服务”，积极促进公共服务和社会管理覆盖农村。其次，通过“简政强镇”，加快政府职能转变,减少上级管理事项。另外，扩权强镇有助于推进农村人口就地城镇化，缓解广州、深圳等大型城市的房价高、交通拥挤、环境恶化等“大城市病”，降低珠三角城镇化过程中的风险，促进世界级城市圈建设。
   （四）以人为本，共享公共资源，走以人为核心的新型城镇化之路
   新型城镇化的核心是人的城镇化，在珠三角模式的城镇化的成功中，农业转移人口和外来务工人员的作用不可或缺。因此，让农业转移人口在城镇化落户，保障期享受与城市居民一致的公共服务，成为新型城镇化建设中的重中之重。在此方面，珠三角地区进行了大量的尝试。如虎门镇就地市民化、小榄镇在外来务工人员的公共卫生、医疗保险、养老保险、工伤保险等方面采取了一系列的政策措施，加快农民工融入城市职工和城市居民基本社会保障制度的进程，使农民工尽快“市民化”，享受均等化的基本公共服务，进一步推进人的城镇化。
   （五）发展特色产业，完善产业集群，通过技术创新和产业优化升级来驱动城镇化
   珠三角地区城镇化模式的实践表明，任何城镇的城镇化发展都需要经济基础，意味着需要合理地发挥本地的给资源、地缘、人才、技术、资金等比较优势，促进产业经济发展[5]。除特色产业和优势产业明显的虎门、古镇外，以科学规划为特色的小榄镇也已发展出以五金和音响设备为代表的产业集群，为其城镇化奠定了坚实的经济基础。此外，珠三角地区在城镇化进程积极发展新兴产业和现代服务业，实施高端高质高效产业战略，促进了城镇化质量的提升。
   （六）生态保护，可持续性发展，把生态文明理念全面融入城镇化进程
   长期以来，我国的城镇化突出问题是人地关系的矛盾及经济发展与环境污染的矛盾。在此方面，珠三角地区在生态保护、可持续发展和生态文明建设方面做出了很好的榜样。以小榄模式和狮山模式为例，均以可持续发展原则为前提，通过规划解决好城镇化过程中可能出现的人地矛盾等、经济发展与环境污染等矛盾。同时，加大生态文化与城镇化的融合，体长绿色、低碳的生产方式和生活方式，将生态文明全面融入城镇化进程。

参考文献:
[1]赵雪梅.基于产业集聚的东莞城市化模式研究[D].广州:暨南大学,2007.
[2]易千枫,徐强,项志远.改革开放30年温州城镇化发展回顾与思考[J].城市规划,2009(11):18-21.
[3]周榕.新形势下珠江三角洲城镇化特征及城市规划对策[D].北京:清华大学,2004.
[4]赵紫旭.现阶段推进我国基本公共服务均等化对策研究[D].锦州:渤海大学,2012.
[5]吴盛汉.中国农村城镇化四大实践模式及经验启示[J].长春理工大学学报(高教版),2008(04):149-152