珠三角区域规划回归、评价及反思时间： 2015-11-11信息来源：《城市规划学刊》 , 2015 (4)　作者：赖寿华，闫永涛，刘冠男，庞晓媚，李亚洲　责编：fh_admin

    城市规划是实践和理论密切互动的学科，理论范式的演进，往往依赖于对实践的经常性反思。我国区域规划经历了60年过程，规划实践采用的方法论基本沿袭计划经济时期生产力布局、城镇等级体系规划的框架。但随着改革开放循序渐进地推行，制度土壤、经济基础、沟通环境都发生了巨变，既有理论工具面临失灵的危机，及时检视和反思就显得十分必要。
    尤其是近年来，国家一区域一地方各层次主体都诉诸区域规划，希望通过区域规划协调区域矛盾、解决城市发展的外部性问题。据统计，至2014年各类“国家战略性”区域规划数量已经上升到53项，累计规划面积占全国国土面积的38％，区域规划俨然已成为施政着眼点和规划热点。而城市群作为“国之重器”，区域规划更是频繁开展。其中，珠江三角洲(以下简称“珠三角”)自1989年以来已经开展了4轮规划，在经济体制改革、对外开放、税制改革、经济危机的变局之下，都曾做出创新探索。2014年，在深化改革、新型城镇化战略的背景下，珠三角启动第5轮区域规划——《珠三角全域规划》，如何适应新的变化是重要课题。
    纵览大势，新一轮改革持续升温，“完善市场体系”和“转变政府职能”成为改革重点。作为国家改革创新的探路者，珠三角的困境也可能成为其他地区普遍面临的问题，探索和挫折足以成为借鉴。笔者将以珠三角为例，反思过去得失，管窥区域规划的发展趋势。

1 珠三角区域规划的历史回顾

    回顾珠三角的区域规划发展历程，主动作为、灵活实用是其主要特点，不同阶段都通过改良工作框架、拓展规划内容适应需要。1989年，在无法可依的情况下，珠三角就率先开展了城镇体系规划，目的是在改革放权的背景下，通过规划进行区域发展的宏观调控，培育新增长极并建立城镇等级体系秩序(李建平，2012)，这版规划成为后来《城镇体系规划编制审批办法》的重要参考。1992年邓小平南巡之后，港澳侨资和深圳、珠海开放窗口对区域发展起到了重要作用。1994年着手编制的《珠三角经济区城市群规划》第一次提出城市群的概念，并有了完整的空间结构规划，为后来历次规划奠定了基础。2004年《珠三角城镇群协调发展规划》进行了全新探索，在科学发展观的指导下增加了生态、资源、人口研究专题，并针对区域规划束之高阁问题，引入空间管治规划、行动计划，探索规划落实的路径。在2008年金融危机的冲击下，珠三角寻求新的突破方向，编制了《珠三角改革发展规划纲要》，试图对发展转型等新问题作答；之后为贯彻实施该规划纲要，又编制了城乡规划、产业布局、基本公共服务、基础设施建设、环境保护等《珠三角五个一体化规划》。
   2014年，在深化改革、新型城镇化战略、建设世界级城市群的背景下，广东省又提出编制《珠三角全域规划》，期望一揽子解决珠三角发展的现实及长远问题，设15项专题研究，内容广度前所未有，区域规划可以说方兴未艾。

2 珠三角区域规划的三个特征

2.1 “多中心”是主要价值取向
   物质空间的“多中心”往往意味着多元与均衡，作为价值正确、政治正确的概念被广泛应用于区域规划之中。珠三角区域规划也一直以“多中心”目标作为价值准则(图l一图3)，旨在平衡东岸、西岸的发展，构建大、中、小城市等级结构分明的城镇发展体系。


   

从1994年的《珠三角经济区城市群规划》开始，中(广州、佛山、肇庆，简称广佛肇)、东(深圳、东莞、惠州，简称深莞惠)、西(珠海、中山、江门，简称珠中江)“三大都市区”和“广州、深圳、珠海”作为区域中心城市的多中心空间结构一直延续至今。2004年《珠三角城镇群协调发展规划》的“三级中心体系”，以及后来的《珠三角改革发展规划纲要》、《珠三角五个一体化规划》，乃至正在编制的《珠三角全域规划》，都延续了这一价值标准。三大都市区也据此分别编制了次区域的协调发展规划。


2.2规划内容综合多元
   除了空间资源分配，珠三角区域规划逐步拓展研究视野，内容囊括了社会事业、资源环境甚至开发强度控制、城市风貌特色指引等方面．期望通过对规划框架的渐进式修补解决日趋复杂的区域问题(表1)。

   1994年《珠三角经济区城市群规划》纳入了可持续发展思想，针对珠三角粗放的空间增长、资源利用模式，提出了多种用地模式建议；2004年《珠三角城镇群协调发展规划》除了包括空间布局规划，还将生态、人文、交通、环境支撑系统也纳入区域规划范畴；2008年《珠三角地区改革发展规划纲要》在国务院要求先行先试、改革示范的背景下，引入了产业发展引导、资源环境保护、社会事业发展、体制创新等内容．拓展了区域规划的研究范畴；2014年新一版的《珠三角全域规划》更是提出全地域、全领域、全要素的规划目标。
   除了体现在涉及领域广．还表现为区域规划的“技术工具”属性和“公共政策”属性(张京祥，何建颐，2010)兼顾，区域规划试图容纳物质空间规划以外的内容，统筹空间资源、制定公共政策，形成综合的规划框架。

    2.3行政手段推动规划实施
   安排空间规划的实施路径，尝试解决规划失效的问题，历来是珠三角重视的问题。1994年以来的历次区域规划，都把空间管治、行动计划、实施保障列为区域规划的必选内容，为区域政策、考核标准制定提供指导。规划实施主要由三个层次的行政手段推动．包括第一层次省级领导小组协调监督、第二层次省级主管部门评估考核、第三层次市际联席会议及框架协议(表2)。

   以《珠三角改革发展规划纲要》的实施机制为例，省领导小组以协调重大问题和复杂问题为主，并通过领导小组办公室考核的方式，检查各市、各部门对区域规划的实施，然后各地市及省级各职能部门以编写“实施报告”的形式汇报情况。而市际联席会议则定期以论坛的形式开展，目的是通过高层之间的沟通、协商解决问题。

3 珠三角区域规划的实施评价

3.1 多中心的目标难以指导城市群结构
   “多中心”规划目标中，“三大都市区”、“三大中心城市”一直是历次珠三角区域规划的重点所在，然而从网络大数据和企业典型数据两方面的分析结果来看．现实格局与“拉郎配”式的规划构想并不完全吻合(图4)。一方面，从网络大数据得出的城市联系度的结果来看，珠三角规划空间结构并未形成，有两方面的特征：一是呈现出较明显的圈层结构，而非地域上“三分”。“广州、深圳、佛山、东莞”核心城市之间呈现出强联系，“珠海、中山、惠州、肇庆、江门”外围城市之间以及与核心城市之间呈现出弱联系．尤其是珠海、中山、江门三市之间，联系十分薄弱；二是“一主两副”结构中，广、深两市的确起到了中心城市的作用．但规划中的珠海副中心并未出现，属于第三能级的城市。
   另一方面，企业的市场行为反映出与大数据分析相似的结果。通过分析部分珠三角重点企业总部与生产基地或建设项目所在地的关系发现(表3)，珠江东岸的深莞惠之间联系尚算密切，而西岸的珠中江更倾向傍“广深港大款”，而非圈内合作。


3.2 “全领域”、“全要素”规划的有效性评估
   从物质空间规划到综合规划的转变．是珠三角区域规划的特征之一(李建平，2012)，但实施效果表明，综合规划内容并非全部有效。具体而言，有效领域包括：基础设施建设、公共服务一体化、生态保护与环境联防联治等政府主导的公共领域；无效领域包括：产业规划、产业转移、产业重点平台建设等市场主导的经济领域。
   20多年来，珠三角公共领域规划成效显著，除北三环和跨海高速路以外，珠三角一体化高速公路网络基本成型(图5)；广珠轻轨、广佛地铁已经通车，广佛城际、穗莞深城际等区域轨道干线正在建设；公交“一卡通”、医疗“一本通”、车辆年票“一票通”等民生工程现已全面实现；绿道网络建设获得“全球百佳范例奖”，成为国内绿道建设的典范；广佛肇、深莞惠、珠中江之间分别签署了环境联防联治合作框架协议，跨市联合治污工作收效良好。
    而在经济领域，企业、资本的自由度较高，政府较难按规划设想统筹。以佛山的产业引导为例，由于区域规划忽视了佛山产业发展的现实基础与比较优势。区域规划确定的功能引导目标因而并没有在城市总体规划及实际产业发展中得到进一步落实。2004年《珠三角城镇群协调发展规划》提出佛山“着重发展第三产业”的要求，而佛山在2013版《佛山城市总体规划》中提出了“先进制造业基地”的定位，表明了自身的发展诉求。《关于佛山市“十二五”规划纲要实施中期评估的报告》更是明确指出，佛山市难以完成“第三产业增加值、现代服务业增加值占服务业增加值比重”等指标。

   此外，同样作为广东省产业引导重要举措的“双转移”战略，也在实施过程中遭遇重重困难。据统计，2007-2010年间，珠三角经济组织机构数量增长率为26.2％，远高于东翼、西翼及北部山区的16.1％、22.5％和21.8％，其中第二产业经济组织机构的增长率反而比其三大地区高出5％(图6)。由于缺乏市场力量的推动，珠三角各市政府推动产业转移的积极性普遍不高，尽管已经投入了近百亿的财政扶持，但东翼、西翼及北部山区的产业转移工业园仍普遍面临招商难、资金难、用地难等问题。可见产业转移，尤其是二产转移的实施远未达到预期效果。

3.3区域规划的实施机制难以保障
   从区域规划的具体实施情况来看，在“地市经济”的背景下，以协调为主的行政实施机制的效力存疑。首先，省层面的区域规划领导小组的职责只是针对重点问题的统筹协调，但具体规划实施中，领导小组并没有强制性的操作手段和明确的管理领域。很难在规划实践中落实。
   其次，省层面对各地市实施区域规划情况的考核效力存疑。事实上，区域规划的考核结果难以与政绩评价挂钩，因而也就无法对地方政府产生约束力，各地市以编写“实施报告”的形式即可完成任务，而实际实施情况如何不得而知，从《珠三角改革发展规划纲要》的考核结果从未公布这个事情上就可见一斑。
   第三，市际层面的联席会议和框架协议难以触及实际的利益性问题。近年来，珠三角各次区域频繁开展联席会议(广佛肇3次，深莞惠7次、珠中江9次)，就规划合作、产业协作、环境保护、打通尽端路、年票互认、电信资费优惠等内容制定合作计划。但事实上“一方面是政策的积极合作．另一方面，各城市之间依然存在着竞争和利益博弈，这导致城市间只在公共服务互通等少数领域展开了合作，产业发展、大型道路建设等敏感性问题，则“能合作就合作，不能合作就没办法了”。如珠中江三市5年内召开9次联席会议．但在重大问题上的成效仅仅是珠海、中山打通了l条尽端路．正是这种机制存在问题的一个典型案例。

4 珠三角区域规划与实践矛盾的剖析

   面对制度环境的变迁，珠三角试图通过对规划框架的渐进式修补解决问题，然而创新尝试似乎没有“治愈”规划失灵的“顽疾”，“治病除根”仍然需要追本溯源，从不同的角度思考区域规划未来的转变方向。

4.1 理论范式与规划目标的脱节
   我国的区域理论范式一直受克里斯泰勒的“中心地理论”影响，由此衍生出的“多中心”均衡模式更是被奉为圭臬，不仅作为描述性概念，更作为区域发展的神圣目标(克劳兹·曼昆，2008)。珠三角的历版规划也都以“多中心”为价值准则。然而，随着生产的全球分工和信息的快速传递．城市之间的联系不再固化于“中心地理论”强调的等级体系之中，区域成长的土壤已经发生变化。彼得·霍尔、萨森、曼纽尔·卡斯特尔为代表的学者们，自1960年代以后也开始关注世界城市、流动空间的测度和研究，区域研究的视角正在悄然发生变化。尤其近年来彼得·霍尔团队开展的PLOYNET(Sustainable Management of European Polycentric Mega-City Regions)研究表明，“多中心”典范的荷兰兰斯塔德地区的城市之间联系很少，而单中心的大伦敦地区，城市之间却沟通密切(徐江，2008)。由此，彼得·霍尔认为“多中心”这个神圣的规划目标只是地理现象(彼得·霍尔，考蒂·佩因，2008)，并不代表区域经济的活力．这一结论颠覆了学术界的认识，也引导人们转变区域规划的思路。
   我国主创的“三结构一网络”、“点轴开发模式”(胡序威，2006)等理论方法都是对中心地理论的发展和具体化．在恢复经济生产力、国家主导经济发展的阶段，这样的理论范式在区域开发、重大基础设施建设、资源配置方面发挥了重要作用，但在市场发育良好的地区，城市发展机会并非全部来自区域层面的统筹安排，地方承担了大量资源调动、城市经营的责任，再加上发展基础和能力禀赋各异，城镇空间未必能形成等级合理、均衡分布的结构“多中心”作为理想条件下的空间结构，实现的必要性和可能性值得质疑。

4.2 区域协调与规划内容的脱节
   梳理珠三角区域规划的内容演变，不难发现区域规划一直通过不断扩大规划内容覆盖面来应对新的需求与问题近年来兴起并日渐繁荣的全域规划．很大程度上是希望通过多部门的融合规划，应对系统要素日益复杂、问题边界趋于模糊的区域问题(陆枭麟．张京祥，皇甫阴，2010)二然而，在目前没有协调机制及整合平台的情况下，无论是国土部门编制的旧土规划、发改部门编制的主体功能区规划，还是建设部门编制的区域规划都只能成为单一部门的政策规划。珠三角区域规划仍然没有脱离“部门规划”的思维，“全领域、全要素”的内容体系不仅难以形成全面准确的决策判断，反而还因为牵绊于区域系统的复杂性，而混淆了区域问题的关键，导致区域规划缺乏实际着眼点、如果不能从本质上认识区域协调，那么规划内容将会无限制地膨胀臃肿。
   在城市化进程中，规划是与各种冲突力量进行谈判、协调的方式(Manuel Castells，1978)。珠三角区域规划关注土地和空间地域的开发和利用管理，通过传统的物质空间规划对区域用地进行空间布局，可以保证区域性绿地、公共设施等规划协调卓有成效。然而，区域城市群的发展是一个不断更新、动态发展的过程，区域规划要根据不同城市发展的情况而引导区域的协调发展．其协调的框架内容必须能应对发展中的变化和不确定性。在城市化中，产业结构、城市数量及规模，特别是区域和城市中不平衡发展等等是资本为生产累积的结果．而非规划的引导(Harvey D，1985)．很显然，作为公共管理部门性工具的区域规划，在实践中很难发挥协调性的作用，在产业规划、产业转移、产业重点平台建设等市场主导的经济领域基本无效。
   同时，随着经济全球化和网络社会的发展，地区的整体品质正日益成为衡量其综合竞争力最为重要的因素之一(钱慧，罗震东．2011)。可持续发展理念的实现是一个跨部门、跨区域甚至跨领土(territory)的长期协作过程(Nadin V，2007)，要使区域规划成为可持续发展必不可少的工具，必须要对其功能进行重新界定．

4.3实施机制与实施路径的脱节
   我国的区域规划重视“蓝图”描绘，较少关心区域规划的实施路径，因而区域规划“是否有用”一直是学术界反复探讨的一大问题。珠三角地区虽然已经对区域规划的实施机制做出了探索，但行政手段主导的规划实施，仍然存在“规划失效”问题。究其原因，蓝图式规划与市场导向的需求不匹配、部门规划与利益导向的区域组织模式不匹配，单纯的行政手段无法左右错综复杂的城市关系。因而导致了区域规划的“失灵”。
   从区域组织模式来看，省级规划部门处于中央和地方城市的中间层级。罗兹曼对比中、日(后来包括英、俄、法)之间城市化的空间模式，其结论是：在从低等级向高等级调动资源中，中国毫无疑问是最无效率的网络，他将其看成是缺乏中间层级的体系。中间层级力量薄弱、事权有限，难以有效调动资源以及运用抽税等经济手段重新分配剩余(杨字振，2009)。省级规划部门缺乏规划实施与监督的权力，引导区域性协调的效果是非常有限的。
   另一方面，市场力量的影响使城市关系发生了变化，水平纬度的城市间横向联系越来越重要。蓝图规划在既定的行政“纵向关系”框架下较易推行，更适应于自上而下的资源安排。而“横向”、“纵向”关系兼具的网络化组织模式下，“地、市经济”主导的水平关系促使区域发展趋向于扁平化，城市发展的区域外部性日益凸显，单纯依靠行政手段难以推动区域规划的实施．这一点已经在珠三角的实践中得到了证实。

5 区域规划的展望与建议

5.1规划目标：从“场所空间”回归到“流动空间”
    相较“多中心”的结果正义，流动空间的研究更关注过程，把资源、人口、信息的流动程度和效率作为衡量区域发展的标准。从这个角度看，“流动空间”研究回归到了区域多元、均衡发展的本质层面，是对当前“场所空间”规划的批判性推动。随着地区之间各种“流”的强度的增加，不同层面的跨区域协调问题受到越来越多的关注，“功能区”比“行政区”的意义更大(Wong.C，2002)。因此，当前的区域规划也需要突破物质空间规划的范式，规划对象不应局限于行政界线，而是有着密切经济社会联系的功能性空间。
   新一版的《珠三角全域规划》虽然提出全地域的规划目标，但更为重要的应是打破行政壁垒，促进非相邻城市间更广泛的联系与合作。区域规划的服务对象也应由政府转为市场和企业，关注人口、资源、信息的流动，通过物质空间安排提高流动效率。针对这一目标，有必要引入“流”空间研究，测度各个层次的资源、人口、资本流通情况，了解和引导城市间的联系，并为各类“流”的空间投影安排物质规划。

5.2规划内容：从“全域规划”转变到“战略规划”
    如何改变内容体系庞杂、实施效果欠佳的传统规划范式。吴良镛先生提出的“复杂问题有限求解”新范式为新时期的区域规划与研究提供了重要启示(陈为邦，2002)(图7)。在保持区域研究复杂性的前提下．区域规划应引入“抓主要矛盾、抓关键问题”的战略思维，将内容架构从“面面俱到”，转向可以有所作为的战略领域(吴良镛，武廷海，2003)。
    首先，从市场失灵的公共领域、提升区域竞争力的战略地区人手，把区域交通、生态环境、基础设施等作为重点，为市场力量主导的经济领域留有足够的弹性发展空间。其次，重新界定区域规划的功能和内容。可持续发展的目标不是通过一系列土地利用中的指标来实现，规划应超越狭窄的土地利用，聚焦空间融合、政策协调，提供一种机制实现可持续发展而非仅仅是编制技术手段的创新。
    第三，区域规划的内容编制应由“大而全”的“部门规划”转向更为弹性、开放及灵活的战略性政策指引，注重规划(权力)、市场(资本)与空间的紧密结合。战略性的政策指引可以随着城市发展的变迁而及时对空间策略进行更新修改。以应对快速的、动态的城市变化过程。以空间政策为指引的规划形式不是区域规划的终结，而是一个新阶段的开始。


5.3实施机制：从“蓝图规划”过渡到“制度路径”
    经济、社会、文化、环境等不同部门的政策和规划最终都必须落到空间上。区域规划的核心在于政策的协调与整合，必须从“蓝图规划”过渡到“制度路径”，采取有效的方式促使跨区域的协调真正得到实施。
   在行政方面，加强省政府在规划实施与规划监督方面的权力。设立专门协调办公室负责对跨行政区域的事务进行管理，调解珠三角各市内部关系，监督地方政府间协议执行，并定期公布规划实施情况报告等；加强次区域协调机构和利益共同体的制度建设，通过城市联席会、流域管理委员会、区域环境协调机构等组织提高横向协调能力。
   为实现不同地区之间的目标一致及规划协调与整合，可借鉴欧盟空间规划采用经济手段。通过政策与基金引导，使区域向着预想方向发展并实现规划制定的整体目标。经济手段可以回避政治关系上的复杂性，使规划实施更直接与有效，而且增强了地方参与合作的积极性。建议成立珠三角区域发展专项基金，并南省政府财政划拨及珠三角各市各地集资共同组成，并设立专责基金管理办公室。
   除了行政手段和经济手段，还可以综合运用法律、第三方协调机构等手段(图8)，应对网络化的区域组织模式是未来区域规划需要深入探索的问题之一。

6 小结

   区域规划正在通过多方面的突破．适应变化中的环境。实现突破和转变，需要重新思考和认识区域规划，回答几个本质问题：为什么做区域规划、谁主导了区域规划、区域规划为谁服务、解决什么样的问题、如何解决这些问题。通过回答这些问题，明确目标系统、找到主客体间的利益关系、寻求实施路径．才能真正把握区域规划的转变方向。