老工业基地基础设施融资分析时间： 2016-07-02信息来源：徐肖冰 陈庆海　作者：hjr_admin　责编：

　　新型城镇化强调以人为本，基础设施为社会生产和居民生活提供公共服务，是新型城镇化的重要支撑和主要融资对象。近年来，辽宁老工业基地城镇化快速发展，但新常态下基础设施融资面临诸多挑战，亟待创新机制，助推老工业基地新型城镇化发展。
 
　　老工业基地基础设施融资的特点
 
　　国家振兴东北老工业基地的战略决策出台以来，辽宁省城镇化进程明显加快，城镇化率从2003年的56%提高到了2014年的67%，高出全国平均水平12.3个百分点，居全国各省区（除直辖市外）第2位，有力支撑了全省经济健康快速发展。从融资角度来看，全省基础设施建设资金需求巨大，政府主导下融资渠道呈现多元化，“土地财政+平台贷款”为主要融资模式，政策性银行是信贷支持主力。
 
　　资金需求巨大。国际经验显示，城镇化率在30%～70%阶段的一个突出特征就是公共服务、基础设施和公用事业的社会需求急剧增长，亟待大规模公共投入。2014年辽宁省基础设施投资为4746.1亿元，增长8.3%，高于固定资产投资增长速度9.8个百分点，但新型城镇化推进中基础设施建设的资金需求仍然巨大。据麦肯锡预测，2010～2015年我国城镇化直接带动的城市基础设施投资累计将达到74万亿元，按照2014年辽宁省固定资产投资占全国的4.9%计算，则全省每年城市基础设施建设投资需求就超过6000亿元。
 
　　政府主导下融资渠道呈现多元化。基新础设施投资的特点是规模大，回收周期长，回报率低甚至无收益，存在市场失灵现象，需要政府发挥作用，实践中政府处于主导地位。调查显示，基础设施投资中政府主导的资金占比超过了95%，主要有以下几种融资渠道：一是来自政府公共财政预算收入，核心是税收收入；二是政府通过手中资源（如土地、矿产资源）换取资金，主要是以土地出让收入为核心的政府性基金收入；三是依靠政府信用来负债融资，主要包括银行贷款和债券发行等方式。总体来看，小城镇更多依赖转移支付、税收等内源资金，大中城市则更多依赖银行贷款、债券发行等外源融资。
 
　　“土地财政+平台贷款”为主要融资模式。基础设施建设投资中，以土地出让收入为核心的政府性基金和以银行贷款为主要方式的政府债务融资是主要资金来源。土地在整个融资过程中发挥着重要作用：据最新可查数据，辽宁省土地出让收入占政府性基金收入的82.6%；政府债务中38.9%依赖土地偿还（调查发现一些地市甚至高达80%以上）。银行贷款是地方政府债务融资的主要方式，2014年占到融资总量的62.9%，它以土地储备中心、城市投资建设公司、交通运输融资平台等各类地方政府融资平台为载体，在基础设施建设中发挥着重要作用。2014年末，辽宁省融资平台贷款的56%投向了基础设施建设。2011年以来，土地储备中心类平台在全省各类融资平台中新增贷款最多，达到269.3亿元。可见，“土地财政+平台贷款”成为主要融资模式。
 
　　政策性银行是信贷支持主力。从金融机构来看，政策性银行尤其是国家开发银行是基础设施贷款的主力。2014年全省基础设施贷款中政策性银行占比为38.8%，仅国家开发银行一家就占36.3%，其投向基础设施的贷款占总贷款的65.7%，高于全省平均水平43.9个百分点。城市商业银行作为服务地方经济发展的金融力量，也在基础设施建设中发挥着重要作用，如一些地市的城市商业银行在基础设施贷款中的贡献率近年来一度超过40%。
 
　　基础设施融资面临的挑战
 
　　地方财政收入增长乏力。我国财税体制不尽合理，规模大而稳定的主体税种被划为中央税或共享税，地方税源小而分散，地方财政收入占全国的比重在50%左右，却承担着超过80%的支出任务。在经济新常态及国家减税大环境下，地方财政收入增速大幅回落。2014年辽宁省公共财政预算收入为3190.7亿元，下降4.6%（支出下降2.4%），远低于2013年的增长7.6%和2012年的增长17.5%；税收收入为2329.9亿元，下降7.6%，也远低于2013年的增长8.7%和2012年的增长17.3%。2013年下半年“营改增”试点在辽宁省启动后，作为地方主体税种的营业税大幅减少，营业税收入增速由2013年的8.1%下滑至2014年的-14.4%。伴随着“营改增”逐步扩展到全行业，以及新常态下经济增长下行压力明显，地方财政收入增长面临严峻挑战。
 
　　土地出让收入波动性较大。“土地财政”是基础设施建设的主要资金来源，但近年来波动性较大。2013年辽宁省土地出让收入为1989.5亿元，同比增长19.4%，但2012年的增速为-32.0%，而2014年全省土地出让收入预算下降8.3%。值得关注的是，调研发现一些地市可转让土地已大为减少，与此同时存量土地的利用率却不高，如从开发区、工业园区的容积率来看，调查的全省40个开发区、工业园区中仅有四分之一超过了0.5，而标准容积率一般为0.6～0.8。土地出让收入按规定用于城乡基础设施建设等支出，但近期土地开发补偿成本日益走高、国家在土地出让收入中规定的政策性列支不断增多，都对基础设施建设投入形成了挤压。
 
　　融资平台贷款难度增大。由于负债增长过快、运作不够规范等原因，以《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》为标志，直至2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，融资平台贷款近年来受到诸多限制。2014年末辽宁省平台贷款中的基础设施贷款全年减少8.3亿元，2011年以来已呈逐年下降态势。目前，大多数存续平台贷款利率维持在基础利率或者上浮10%左右，而新发贷款在一些地方性金融机构已开始上浮30%甚至50%，融资成本大幅增加。
 
　　债务融资结构及管理制度不完善。地方政府债务融资过分依赖间接融资，尤其是银行贷款，直接融资比例偏低。2014年，辽宁省的政府债务融资62.9%来自银行贷款，虽然近年来直接融资发展较快，但债券发行也仅占到12.8%。从管理制度来看，地方政府普遍通过多个融资平台从多家银行借款，银行难以把握政府负债和担保情况，甚至无从知晓借款人的平台背景；政府多个部门具有融资权力，资金的“借、用、管、还”分属不同部门，造成“各管一段”，融资效率低下，违规担保屡禁不止。
 
　　小城镇融资困难突出。针对全省的县（市）及重点镇（30个全国发展改革试点镇）的调查显示，超过七成的小城镇反映融资十分困难，主要原因在于：一是税源少，财政紧张；二是融资平台实力弱，合格承贷主体严重缺失；三是与银行贷款条件差距大，直接融资和利用外资更是可遇而不可求。这就导致小城镇基础设施建设过多依赖上级政府的转移支付，但实践中来自上级政府的专项资金一般不超过50%，余下的配套资金让地方压力颇大，加之协调机制不畅、工作效率不高使得融资面临重重困难。小城镇融资难的根本原因在于缺乏产业支撑，人口流出严重，城镇化推进与产业发展难以形成良性互动。
 
    　创新基础设施融资机制的政策建议
 
　　推进财税体制改革，完善地方债券发行制度。改革当前财税体制，通过提高地方政府在增值税、所得税等共享税中的留成比例，增加地方优质税源（如扩大资源税覆盖面），适时探索征收房产税，增强基层政府财力。完善地方债券发行制度，在总结经验、控制风险的基础上扩大地方政府自行发债试点范围，逐步放开市政债券发行，构建主要依靠“地方税+市政债”的长期稳定的融资模式。
 
　　用好财政资金，整合融资平台。科学定位财政资金在城镇化建设中的引导作用，重点加大对小城镇的转移支付力度，同时在考虑人口因素的情况下有所侧重，避免过于分散。公益性基础设施建设应以财政资金投入为主，特别是在小城镇和欠发达地区，财政不仅要负责建设，也要注重运行和管理，不足时通过融资平台融资弥补。
 
　　现阶段融资平台的作用仍不可或缺，对于准经营性基础设施建设尤为如此。应整合各地平台资源，加大监督管理力度，通过注入优质资产充实资本金，完善治理结构，做大做强新型投融资平台公司，加快实现平台的商业化运作。科学利用土地资源，加大政策性金融供给。短期内土地使用权转让仍是城镇化建设的主要资金来源。土地筹资应从两方面入手：在增量上积极探索包括宅基地在内的集体建设用地流转，依托城乡建设用地增加土地供应。更为重要的是，在存量上更集约化利用土地，提高开发区、工业园区用地效率，采用包括空地闲置税、规划调整、政府与厂商合作开发等方式高效用地，通过立体发展节约用地并向商、住用地转化。
 
　　进一步发挥政策性银行的主力作用。通过增强信贷政策灵活性，提高风险容忍度，设立专门机构、专项贷款、专项债券、专项基金等方式加大政策性银行的支持力度，政府应通过贷款风险补偿、财政贴息等措施予以激励。
 
　　探索融资方式创新。在资产证券化快速发展的大背景下，积极探索基础设施项目贷款资产证券化。地铁、自来水、供热、公共交通等准经营性基础设施贷款和大部分经营性基础设施贷款都具备证券化的条件，通过资产证券化可以盘活存量资本，提高银行资金的流动性和使用效益，也有利于引入养老基金、保险公司、投资基金等社会资本。
 
　　借鉴我国设立基础设施产业投资基金的经验，设立老工业基地基础设施产业投资基金。早期可由政府资金主导，吸引金融机构和大型企业参与，对有稳定收益、风险较低的基础设施项目进行投资，成熟后减少或全部退出政府投资，吸引更适合长期投资的养老基金等机构投资者进入。
 
　　加快民间资本进入。当前，加快民间资本进入基础设施建设领域已成为从中央到地方的共识。地方政府在开放交通、水电气等行业的同时，应通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式，加大对民间资本的吸引力度，参照国际成功经验，大力发展以PPP模式为代表的多种形式的公私合作经营。■
 
　　作者单位：沈阳理工大学；中国人民银行沈阳分行
 
　　（责任编辑  刘宏振）