国家级经济开发区战略与新优势分析时间： 2014-04-22信息来源：肖金成 作者：admin 责编：
图为国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成先生
搜狐焦点产业新区讯 首届“国家级经济技术开发区对话世界500强论坛”于2013年8月23日在江苏省镇江市举办。论坛由商务部投资促进事务局主办，商务部外资司为指导单位，镇江经济技术开发区承办。本届论坛主题是“引领生态工业潮流•打造绿色发展典范”。国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成先生在会上演讲，提出开发区在新的阶段形成了开发区的新的发展战略，第一是体制创新战略，第二个战略是三个并重战略，第三个是滚动开发战略。
先我们有请国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成先生给我们演讲，大家欢迎。
【肖金成】：谢谢会议对我的邀请。
开发区是改革开放以来我国一个重要的举措，所以我的题目叫做开发区战略与新优势。99年我作为课题组长对开发区2014年的发展战略做了一个全面的考察，很多国家级开发区我都考察过，我也写过一篇报告。另外在新时期开发区还有什么优势，我们也做过研究，今天时间比较短，我就这个开发区战略新优势和新的模式“新区”和大家做一个讨论。
开发区战略，我认为建立开发区是中国改革开放以来继经济特区之后重要的战略举措，实践证明是完全成功的，开发区发挥了体制创新的功能，在大力引进和利用外资、引进和培育高新技术企业，不断进行改革和实验等方面作出了重要贡献，推动了区域和城市经济的持续高速发展，经过建设者的艰苦探索奋力开拓，已经成为所在城市经济发展的新的增长点，技术与管理的创新点和现代化城市的重要标志区。从这几个方面来看，我们说改革开放建立开发区这个战略是完全正确的，也是非常成功的。
1984年在14个沿海开放城市设立了经济技术开发区，到1999年共设立了32家国家级经济技术开发区53家国家级高新技术开发区。开发区的成功得益于开发区的模式，他是什么模式呢?我们也分析了。第一，他的开发模式是统一规划、分期实施、滚动发展。管理模式是管委会+融资平台。服务模式是一条龙服务、一个窗口对外、首问负责制。这些都是我们调查时候总结的经验。我们感觉到这些模式确实对开发区的发展起了重要的作用，当然开发区在发展过程中及社会上对他的认识也是不同的。应该说在开发区的发展上也走了不说的弯路，比如我们97年98年开发区的数量大规模的增长，当时统计了一下，全国有七千多家，所以国务院对此进行了整顿，关闭了一些开发区。后来我们分析当时的情况，认为开发区的发展由于取得了极大得成功，各地都想利用开发区的模式，很多县，甚至很多乡镇也建立了开发区。批了很多的土地，招商引资的效果也不好，引发了土地浪费，所以进行了整顿。2003年，出现新一轮的开发区热，这是什么特点?由数量的扩张变为规模的扩大，新搞的开发区土地面积很大，有的一百平方公里，有的几百平方公里，2004年我参加了国土部对开发区的整顿工作，当时是十二个人的专家委员会，我是委员之一，对全国的情况我也了解，一个是开发区的规模普遍比较大，最大的一个是九千多平方公里。很多开发区都在一百平方公里到三百平方公里的规模。当时的特征是面积很大。那么为什么会把开发区搞这么大的面积?当时最早的一些开发区都不大，很快随着中国加入WTO，很多跨国公司都到中国来投资，首选的都是开发区，国家级开发区，所以土地很快占满。但是开发区的周围已经被别的用途给占了，所以就没有地方了。开发区就认为这是一个很大的教训，当时是比较保守，规划的小了，本来是分期实施、滚动发展，结果滚动不起来了，因为周边都被别的功能区占了，天津的经济技术开发区当时就出了一本书《走出孤岛》，把当时的经济技术开发区形容为一个孤岛，没有办法扩展。所以到别的地方搞新的扩展区，天津又搞了津南区等等很多的园区，形成了一区多元。后面的开发区普遍搞的规模很大，当然了，这对开发区的发展是有利的，但是由于征用了农民的地，没有给农民合理的补偿，所以有很多的农民上访，由此引起了国务院新的整顿。这个整顿实际上最后我感觉到也就是把国家级的省级的开发区重新批复了一下，有些市县的开发区就被关了。这次通过整顿，开发区的发展进入了一个新的台阶。
我感觉到我们开发区在新的阶段形成了开发区的新的发展战略。这个新的发展战略，我们在研究报告里面重点提出的，第一是体制创新战略，我感觉到开发区从设立那天起，在创新方面就走在了前面，我觉得我们在管理体制上，小政府、大社会，精干高效的管理机构，服务意识方面，我们变管理型政府为服务型政府的创新，也有很多的经验。第二个战略是三个并重战略，我们99年的报告里面也重点推出了。第三个是滚动开发战略，实际上我们03年以后觉得开发区规划的面积可以大一点，但是实施的面积不一定很大，我们要节约用地，开发区这方面做的还比较好。后面我们提出的三集模式，集中发展、集约发展和集群发展，这三个模式在开发区得到了体现。比如现在我们工业发展摒弃了以前村村点火、户户冒烟的发展模式，实际上村村点火、户户冒烟给我们环境造成了很大的影响。对我们土地的利用也造成了很大的浪费，这个教训是深刻的。那如果不搞村村点火户户冒烟，那到哪儿去，就到工业园区去，最好的工业园区就是开发区。园区基础设施最完善、管理最先进的应该是开发区。
谈到三个并重，这也是开发区的经验，最初开发区的设立是三个为主，以工业为主、以外资为主以外销为主。在座都很清楚。我们感觉到三个为主在发展过程中遇到了挑战，所以我们提出来“三个并重”，三个并重就是内外资并重、内外销并重、二三产业并重。
尤其是有些开发区离主城比较远，仅仅发展工业没有服务业、服务商贸居住，这个开发区就形成了产业比较单一，没有服务区的话，对产额发展是不利的。所以我们提出二三产业并重的战略思路。
新时期开发区还有什么优势?
这个我们进行了深入的研究，我们说开发区发展了三十多年，有的开发区基础设施比较完善，完全是一个新的城市，未来怎么办?开发区还有没有存在的价值?有没有优势?我们觉得，开发区的模式、开发区的战略，开发区的发展，还是有他的优势的，有他存在的价值，有他的潜力。优势有这么三条，第一，优化投资环境，实际上我们现在招商引资也好，发展工业也好，发展城市也好，在城市化的过程中，他仍然具备很多方面的优势和潜力。首先我们说现在的工业化、信息化、城镇化这三化实际上都需要平台和载体，开发区就是很好的平台和载体，他的重要意义就在于他不仅优化了投资的软环境，同时也优化了投资的硬环境，硬环境就是我们的基础设施投入，我们有一个很好的投资主体和平台。我们融合了各方面的，比如说政府的资金，金融机构的资金，和市场的资金，三个方面共同打造基础设施，这个是大家充分认识到的。也是我们开发区这个队伍不断壮大的一个原因。第二个，实现产城融合，刚才讲了二三产业并重，我我们说发展工业的同时一定要发展服务业，让一个区域可以协同发展，搞单一的，比如只搞工业，不搞服务业是不行的，现在提出要产城一体化，或者叫城市综合体。我觉得在这方面，我们开发区走在头里，很多开发区已经走向了新的阶段。第三个，实行城乡统筹，我们调查也发现一个问题，我们开发区要地不要人，把土地征用了，村庄不管，农民不管，当然小范围的是可以的，但是如果规模扩大了，扩大到五十平方公里、一百平方公里，你还是只要土地不要村庄，不要农民，实际上就出现问题了。所以第二阶段对开发区的整顿重点就是很多农民上访，你把土地征了，我变成失地的农民，你给我补偿又很少，国家的补偿标准很低。有很多的上访，个人上访、集体上访都很多。我们如果把农民变成为城市的居民，成为我们开发区的一分子，变成开发区的建设者，那么这样问题就可以很好的解决。所以我们说，实行城乡统筹。这也是我们开发区的一个优势。我们过去搞开发区搞了很多的城中村，城中村的解决带来了很大的困惑。包括深圳，深圳都有很多的城中村，后来花了很大的代价来解决城中村的问题。如果说开发区在规划建设的时候，把农民问题一并解决，那么我们不仅不会出现失地农民的问题，而且可以成为城乡统筹的样板。
谈到开发区，我想跟大家讲一下新区，新区原来数量很少，现在不断增加。新区多数是从开发区发展而来，开发区在其中起到了支撑作用，实际上新区的体制、新区的功能、新区的模式都是从开发区而来的，我们一谈到新区不可避免的就会和开发区结合起来。但是现在随着新区数量的增加，我发现很多省有新区，很多地级市也设立了新区，而且新区的数量不断增长。大家对新区的质疑声也不断的扩大，尤其在学者当中，大家说搞这么多的新区，是不是圈地运动，是不是造城运动，有的学者说是不是城镇化带来的，城镇化是不是新的圈地运动、新的造城运动。我一般其他场合都讲城镇化，我说城镇化不是圈地运动，也不是造城运动，大家不要把这个扯到一起。同样的，我觉得新区也不应该是圈地运动，也不应该是造城运动。所以说，一个新的模式出来了，开始大家以新的视角观察他，大家可能看不清楚，所以会提出很多质疑，如果说没有新的规范，大家也很可能就变成了人们职责的圈地运动或者造城运动。新区我们接触的比较早，比如浦东新区，后来在天津有滨海新区，我们对新区一直在跟踪，去年我参与了重庆两家新区的规划，我给广东的茂名新区也做了规划，所以我今天再用点时间对新区提一些观点。
首先我认为新区是和开发区相联系的，但是新区不是开发区，而且从国家级新区来看，国家不断批准了几个新区，我可以说一下。第一个新区是浦东新区，上海的浦东新区，第二个是天津滨海新区，第三个是重庆两江新区，第四个浙江的舟山新区，第五个甘肃的兰州新区。这是国务院批准的新区，经过国家国务院办公厅批准的，这都是有户口的。各省也搞了一些新区，笔触四川的天府新区，广东的南海新区、茂名新区，河北的曹妃甸新区、渤海新区，河南的郑汴新区等等。这些新区都是省里批的。现在不只这么多了，新区的数量比较多。那么新区到底是什么?我说这可以问几个问号。因为新区一定是相对于老区而言，之所以新一定是相对于老。比如浦东新区，为什么叫做浦东新区，老区是谁?老区就是浦西，你不能把浦东和浦西完全断开，新区是一个城市的新的发展区。所以我觉得，他应该是新的产业集聚区。括号里面是大家的疑问，既可能是新特区，也可能是新城区，也可能是新的开发区。比如浦东相对浦西而言是城市的新区，从他的性质来看其实有新特区的性质。浦东也是上海的新城区。我最新的认识，是新的规划区，新区和开发区一个最大的不同，就是开发区的面积都比较小，新区的面积比较大，比如说天津滨海新区，他的面积比较大，我的意思是要缩小，但是从规划的角度也可以维持这个面积，维持这个范围。所以当时说，我们对这2270平方公里进行研究，把这个范围进行了很多的功能分区，工业区、商贸居住区、农业区、生态区、旅游区等等。新区不仅仅发展工业，也要发展服务业，还要发展农业，还要有生态保护。所以，我觉得，把他定位为新的规划区这个比较准确。第二个，我觉得是另一个定位，就是大都市的反磁力中心，比如北京，北京现在是摊大饼，之前我们给北京做空间规划的时候提出，北京应该建立新区，变成多中心、组团式，这样才能解决北京的交通拥堵问题，解决环境恶化的问题，但是非常遗憾，北京没有采纳我们的建议，仍然是单中心、摊大饼，永远是三环、四环、五环，现在要六环，大同说，如果北京搞十环的话，肯定到我们大同。我认为这是不可持续的，这样搞不行，规划一定要科学。北京控制人很难控制，但是完全可以通过一个新的规划理念变单位中心为多中心。所以一定要建立反磁力中心。我认为新区就是反磁力中心，为什么是反磁力中心，就是新区一定要有吸引力，我们提出新区要功能更完善、交通更便捷、经济更繁荣、生态更美好!只有这样，企业才愿意去，人才愿意去。第三个，我认为是承接产业转移的平台，我们的新区搞起来干什么，要承接产业的转移。如果能做到交通更便捷、功能更完善、经济更繁荣、生态更美好，我觉得产业就会去，而且争先恐後的去。第四个，新区是不是只适合于在大都市?也不尽然，他是带动欠发达地区发展的经济增长极，经济增长极大家应该有新的认识，经济增长极不是媒体所说的什么长三角是经济增长极，珠三角是增长极，环渤海是增长极，那个太大，增长不起来。增长极是培育的，真正的增长极是开发区，开发区才是真正的经济增长极，我们是由小到大，因为增长极是一个点，他不用太大。增长极是培育起来的，你一定要给他提供条件，没有条件是吸引不了产业的。
时间关系，我就讲这么多，谢谢大家。
【主持人】：谢谢肖老师的深入分析，我听到他的分析包括四个部分，一个是开发区的模式，包括他的开放模式、管理模式和服务模式，第二个是开发区的发展战略，包括他的体制机制、创新战略，还有三并重的战略。第三个方面是分析了开发区的新优势，包括投资环境的优势，产城融合的优势，以及城乡统筹的优势。最后，肖所长对新区的功能进行了一个定位，并且认为今后开发区是我国经济发展的新的增长极，我也非常赞成这样的观点。再次感谢肖所长的演讲。
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