区域规划
新常态下区域规划指标体系建设研究（1）时间： 2017-06-01信息来源：吴殿廷，胡 灿，吴 迪 作者：qgy_admin 责编：
摘要：中国经济社会进入新常态，应建立起新的区域规划指标体系。结合全面小康、现代化和国家“十一五”规划、“十二五”规划指标体系的特点和局限性，从创新发展、和谐发展、绿色发展和开放发展等方面提出了由五大板块构成的新常态下区域规划的指标体系。相较于以前的区域规划指标，丰富了协调发展和共享发展内容，构建了开放发展指标体系，可以更好地贯彻执行中共中央十三五规划建议精神。
关键词：新常态，区域规划，指标体系，创新发展，和谐发展，绿色发展，开放发展
Abstract:
In China’s New Normal, we should set up a new index system of regional planning.
Considering the comprehensive well-off、modernization、the characteristics and limitations of the Outline of the Eleventh and Twelfth Five-Year Plan, we put forward the index system of regional planning under the China’s New Normal constituted by the five major parts from the innovative、harmonious、green and open development.
Compared with the previous index of regional planning, the new index system has enriched the content of the coordinated development and sharing of development. This is an open index system. The index system will better carry out the advice of the Outline of the Thirteenth Five-year plan by the central committee of CCP.
Key words: China’s New Normal, regional planning, index system, innovative development, harmonious development, green development, open development
区域规划是促进区域科学发展的有效手段，而区域规划的核心是规划理念，关键是规划目标的确定和规划重点的部署。指标体系设计既是对规划理念的具体落实，也是规划目标的实际载体，区域规划指标体系建设意义重大 [i] 。
但是，到目前为止，国内外还没有公认的区域规划指标体系，当前影响较大的是如下的四大体系：
一是英格尔斯的现代化目标体系（Inkeles Index System of Modernization ），该体系从人均收入、社会结构、文化教育和医疗条 等方面，提出了11个评价指标 [ii] 。由于英格尔斯标准简明、可测、数据容易取得，度量比较直接，因此受到许多人的青睐，并且迅速地被加以引用，尤其在我国目前向现代化迈进的时期，更被许多人奉为评估现代化的实用工具。现在看，该指标体系不足之处：缺少生态、环保方面的指标，这在当前大力强调绿色发展和生态文明建设的大背景下是很不合适的；没有反应信息化和科技进步等方面的指标，也与创新发展和新型工业化等要求相相悖；个别指标有交叉，是婴儿死亡率和人口自然增长率是相关的，所以，中国学者使用时只用其中的10个指标（即舍弃了婴儿死亡率指标） [iii] 。实际上，如农业增加值占GDP比重、服务业增加值占GDP、非农业从业人员占全部从业人员比重，三项都是反映产业结构的，也没有必要都要。
二是国家统计局提出的全面小康监测指标体系。该体系从经济发展、社会和谐、生活质量、民生法制、文化教育和资源环境6个方面提出了23个考核指标 [iv] 。涵盖的面很广，但有些方面不好操作，如公民自身民主满意度、社会安全指数等。
三是国家“十一五”规划从经济增长、经济结构、人口资源环境和公共服务及人民生活等四个方面，提出了23个规划指标 [v] 。该体系从国家层面上看是合理的，但目前在区域层面，总人口（常住人口）、累积转移劳动力等指标可以不要，因为我国的就业平衡是在全国范围内维持的。此外，农业灌溉用水有效利用系数似乎太难把握、很难监测的。国家“十二五”规划沿用了这个指标，值得商榷。
四是国家“十二五”规划，该规划从经济发展、科技教育、资源环境和人民生活四个方面提出了28个规划指标 [vi] 。该体系与“十一五”规划体系差不多。这就是说，国家层面的两个规划，用到区域层面，需要调整。尤其是较小的、低层次的区域，更应该突出自己的特色，体现自身的发展诉求。
特别的，我国经济社会发展已经进入新常态。新常态下区域规划要有新的理念，建立新的指标体系。其中的新理念就是中共中央关于“十三五”规划建议提出的“创新、协调、绿色、开放、共享” [2] 。因此，新的区规划指标体系就必须瞄准这五大理念进行构建。
考虑到“协调发展”与“共享发展”的交叉融合性 [vii] ，可将二者概括为“和谐发展”。此外，区域经济社会一般发展情况也应该纳入。这样说来，新常态下区域规划指标体系就是五大板块，即创新发展板块、绿色发展板块、和谐发展板块、开放发展板块和一般状况板块。
一、创新发展规划指标
创新发展强调把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。在区域规划指标体系建设中的创新，更多指具有操作性的科技创新。描述科技创新发展的指标，包括创新投入和创新产出两个方面。其中创新投入包括研发经费、科技人员、人均受教育年限等；创新产出包括高新技术产业增加值、发明专利等。国家“十一五”规划中曾把研发经费、人均受教育年限等纳入，而没有创新产出方面的指标；“十二五”规划中则把九年义务教育普及率、高中阶段毛入学率、研发经费和万人发明专利等作为创新发展的规划指标。最后一个指标即发明专利，属于创新产出成果。英格尔斯的现代化指标 [viii] 中，有大学生入学率等指标，该指标与人均受教育年限等的价值相仿。全面小康社会建设中，除了研发经费外，还包括了文化产业增加值占GDP比例、文化娱乐消费占家庭生活消费比例等。其实，这几个指标不如用高新技术产业增加值占GDP比例、战略性新兴产业增加值占GDP比例好。当然，高新技术产业和战略性新兴产业需要根据特殊界定来核算，好在国家对此已经有明确规定，其中高新技术产业自不必说，战略性新兴产业也有专门界定 [ix] 。
表1 创新发展指标体系设计关键词：新常态，区域规划，指标体系，创新发展，和谐发展，绿色发展，开放发展
Abstract:
In China’s New Normal, we should set up a new index system of regional planning.
Considering the comprehensive well-off、modernization、the characteristics and limitations of the Outline of the Eleventh and Twelfth Five-Year Plan, we put forward the index system of regional planning under the China’s New Normal constituted by the five major parts from the innovative、harmonious、green and open development.
Compared with the previous index of regional planning, the new index system has enriched the content of the coordinated development and sharing of development. This is an open index system. The index system will better carry out the advice of the Outline of the Thirteenth Five-year plan by the central committee of CCP.
Key words: China’s New Normal, regional planning, index system, innovative development, harmonious development, green development, open development
区域规划是促进区域科学发展的有效手段，而区域规划的核心是规划理念，关键是规划目标的确定和规划重点的部署。指标体系设计既是对规划理念的具体落实，也是规划目标的实际载体，区域规划指标体系建设意义重大 [i] 。
但是，到目前为止，国内外还没有公认的区域规划指标体系，当前影响较大的是如下的四大体系：
一是英格尔斯的现代化目标体系（Inkeles Index System of Modernization ），该体系从人均收入、社会结构、文化教育和医疗条 等方面，提出了11个评价指标 [ii] 。由于英格尔斯标准简明、可测、数据容易取得，度量比较直接，因此受到许多人的青睐，并且迅速地被加以引用，尤其在我国目前向现代化迈进的时期，更被许多人奉为评估现代化的实用工具。现在看，该指标体系不足之处：缺少生态、环保方面的指标，这在当前大力强调绿色发展和生态文明建设的大背景下是很不合适的；没有反应信息化和科技进步等方面的指标，也与创新发展和新型工业化等要求相相悖；个别指标有交叉，是婴儿死亡率和人口自然增长率是相关的，所以，中国学者使用时只用其中的10个指标（即舍弃了婴儿死亡率指标） [iii] 。实际上，如农业增加值占GDP比重、服务业增加值占GDP、非农业从业人员占全部从业人员比重，三项都是反映产业结构的，也没有必要都要。
二是国家统计局提出的全面小康监测指标体系。该体系从经济发展、社会和谐、生活质量、民生法制、文化教育和资源环境6个方面提出了23个考核指标 [iv] 。涵盖的面很广，但有些方面不好操作，如公民自身民主满意度、社会安全指数等。
三是国家“十一五”规划从经济增长、经济结构、人口资源环境和公共服务及人民生活等四个方面，提出了23个规划指标 [v] 。该体系从国家层面上看是合理的，但目前在区域层面，总人口（常住人口）、累积转移劳动力等指标可以不要，因为我国的就业平衡是在全国范围内维持的。此外，农业灌溉用水有效利用系数似乎太难把握、很难监测的。国家“十二五”规划沿用了这个指标，值得商榷。
四是国家“十二五”规划，该规划从经济发展、科技教育、资源环境和人民生活四个方面提出了28个规划指标 [vi] 。该体系与“十一五”规划体系差不多。这就是说，国家层面的两个规划，用到区域层面，需要调整。尤其是较小的、低层次的区域，更应该突出自己的特色，体现自身的发展诉求。
特别的，我国经济社会发展已经进入新常态。新常态下区域规划要有新的理念，建立新的指标体系。其中的新理念就是中共中央关于“十三五”规划建议提出的“创新、协调、绿色、开放、共享” [2] 。因此，新的区规划指标体系就必须瞄准这五大理念进行构建。
考虑到“协调发展”与“共享发展”的交叉融合性 [vii] ，可将二者概括为“和谐发展”。此外，区域经济社会一般发展情况也应该纳入。这样说来，新常态下区域规划指标体系就是五大板块，即创新发展板块、绿色发展板块、和谐发展板块、开放发展板块和一般状况板块。
一、创新发展规划指标
创新发展强调把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。在区域规划指标体系建设中的创新，更多指具有操作性的科技创新。描述科技创新发展的指标，包括创新投入和创新产出两个方面。其中创新投入包括研发经费、科技人员、人均受教育年限等；创新产出包括高新技术产业增加值、发明专利等。国家“十一五”规划中曾把研发经费、人均受教育年限等纳入，而没有创新产出方面的指标；“十二五”规划中则把九年义务教育普及率、高中阶段毛入学率、研发经费和万人发明专利等作为创新发展的规划指标。最后一个指标即发明专利，属于创新产出成果。英格尔斯的现代化指标 [viii] 中，有大学生入学率等指标，该指标与人均受教育年限等的价值相仿。全面小康社会建设中，除了研发经费外，还包括了文化产业增加值占GDP比例、文化娱乐消费占家庭生活消费比例等。其实，这几个指标不如用高新技术产业增加值占GDP比例、战略性新兴产业增加值占GDP比例好。当然，高新技术产业和战略性新兴产业需要根据特殊界定来核算，好在国家对此已经有明确规定，其中高新技术产业自不必说，战略性新兴产业也有专门界定 [ix] 。
| 领域 | 指标 | 性质 | 说明 |
| 创新投入 | 人均受教育年限*#@ | 预 | 教育总体状况，也可以换成就业人口人均受教育年限，或细分为高中阶段毛入学率、九年义务教育巩固率等指标，现代化指标中用的是文盲率 |
| 教育投资占财政投资比例 | 约 | 对教育重视，也是对未来创新能力的储备 | |
| R&D投入占GDP比例*# | 约 | 对科技重视 | |
| 创新产出 | 科技人员占从业人员比例 | 预 | 科技资源密度（也可换成专业技术人员占比） |
| 万人发明专利数# | 预 | 科技成果密度 | |
| 高新技术产业增加值占GDP比例 | 预 | 产业进步情况 |
二、绿色发展指标体系
绿色发展强调坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。因此，必须努力建立资源节约、环境友好社会，普及生态文明，发展循环经济。绿色发展也要求调整产业结构，增加环保投入等 [x] 。因此，绿色发展规划指标可以从这些方面入手。
在区域层面，在新常态下，如下的指标可考虑作为规划指标。详见表2。
表2 绿色发展指标体系设计
| 领域 | 指标 | 性质 | 说明 |
| 高效利用资源 | 非农产业增加值比例*#@ | 约 | 反映结构调整。也可以用工业增加值占比、服务业增加值占比等。当前情况下，该指标是正指标。 |
| 单位国土面积创造的GDP | 预 | 反映土地集约节约利用效率，正指标 | |
| 城镇人均建设用地 | 约 | 反映土地节约方面的努力，可参照城乡规划法设计指标标准 | |
| 乡村人均建设用地 | 约 | 反映土地节约方面的努力，参照城乡规划法设计指标标准 | |
| 万元GDP能耗下降*# | 约 | 反映绿色低碳方面的进步，也可以用单位GDP能耗。后者反映的是静态情况，对于不同发展阶段的地区而言是不可比的；前者反映的是根据国家政策所作努力的效果。下同 | |
| 万元GDP（或工业增加值）水耗下降*# | 约 | 反映节约集约利用资源方面的进步，同上。也可以用工业用水重复利用率。正指标。 | |
| 农业灌溉有效利用系数*# | 约 | 国家“十一五”、“十二”五规划都使用了这个指标；意义很大，但操作性不强。 | |
| 减少环境破坏 | 万元GDP二氧化碳排放下降*# | 约 | 反映环保方面的努力。正指标 |
| 万元GDP化学耗氧量降低*# | 约 | 反映环保方面的努力，同上 | |
| 工业废水排放达标率 | 约 | 反映环保方面的努力，同上 | |
| 工业固体废弃物综合利用率* | 约 | 环保努力，同上 | |
| 生活垃圾无害化处理率 | 约 | 环保努力，同上 | |
| 提高环境质量 | 城市大气环境达标天数 | 预 | 环境质量，正指标 |
| 流域断面水质平均水质 | 约 | 环境质量，水利、环保部门专门数据，正指标 | |
| 受保护国土占国土面积 | 约 | 反映环保方面的努力，理论上有合理标准，但在当前情况下，越大越好。 | |
| 森林覆盖率*# | 约 | 反映环境质量，正指标 | |
| 城镇人均绿地面积 | 约 | 反映宜居环境建设，理论上有合理标准，但对大部分城市而言，目前是越大越好 | |
| 增大环保投入 | 环保投入占GDP比例 | 约 | 环保制度建设，理论上有合理标准，但当前情况是越大越好 |
| 环保产业占GDP的比例 | 预 | 环保产业发达，则区域的可持续性越高，正指标 | |
| 公共交通占城镇居民出行比例 | 预 | 绿色出行的努力，正指标，城市化区域实用 | |
| 城市建成区轨道交通交通密度 | 预 | 绿色交通的努力，正指标，适合于都市区使用 |
国家“十一五”规划中，曾把单位GDP能耗降低、单位工业用水量降低、农业灌溉利用有效系数、工业固体废弃物综合利用率、主要污染物（二氧化硫、化学需氧量）和耕地保有量及森林覆盖率等作为规划目标；“十二五”规划中，涉及到的指标包括：耕地保有量，单位工业增加值用水降低，农业灌溉有效利用系数、非化石能源利用占一次能源比例、单位GDP能耗降低、单位GDP碳排放降低、主要化学污染物（化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物）减少、森林增长（森林覆盖率、林木蓄积量）等。其中化学污染物分得太细，增加了监测的难度；木材蓄积量也不是很合适，因为这个指标的操作性较差（主观性较强），不同人员、不同方法测得的结果也不大可比。此外，农业灌溉用水有效利用系数的操作性也值得商榷。全面小康建设指标中，有单位GDP能耗、耕地保有面积指数和环境质量指数等三大指标，其中后两个指标需要特殊计算，显得直观操作性不够强。
[1] 北京师范大学985专项研究项目“京津冀生态文明建设的总体战略策略”（项目编号：2015KJJCB29）成果。第一作者吴殿廷，男，1958-，辽宁大连人，教授，博士，博士生导师，主要从事区域分析与规划方面的教学和科研工作，兼任全国经济地理研究会副会长、中国区域科学协会可持续发展委员会主任，为全国马克思主义重大理论建设工程（区域经济学）首席科学家。电子信箱：wudianting@bnu.edu.cn
[2] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[EB]，（2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过），http://www.caixin.com/2015-11-03/100869612.html
[i] 方创琳,毛汉英，区域发展规划指标体系建立方法探讨[J]，地理学报，1999,54（5）：400-409
[ii] Inkeles,A.,1969,Making men modern:On the causes and consquences of individual change in six developing countries,American Journal of Sociology,75,pp.208～225.
[iii] 童星，“现代化”指标体系研究的再认识——兼论“提前”、“率先”应当慎提[J]，南京师大学报(社会科学版)，2005（6）：5-13
[iv] 国家统计局，全国建设小康社会统计监测方案[EB]，2008年6月18日
[v] 第十届全国人民代表大会第四次会议，中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要[EB],2006年3月14日, http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_268766.htm
[vi] 新华社，中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB]，中央政府门户网站 www.gov.cn，2011年03月16日
[vii] 覃成林，基于协调与共享发展的中原城市群建设制度创新[J]， 地域研究与开发，2008（6）：1-6
[viii] 田杰，吴殿廷，李雁梅等，我国各地区现代化进程研究[J]，中国软科学，2002（6）：98-101
[ix] 国务院，关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定[EB]，2010年10月10日，国发〔2010〕32号
[x] 胡鞍钢; 周绍杰，绿色发展:功能界定、机制分析与发展战略[J]，中国人口.资源与环境 ，2014（1）：14-20
责任编辑 qgy